{"id":23649,"date":"2018-09-14T10:00:25","date_gmt":"2018-09-14T08:00:25","guid":{"rendered":"http:\/\/www.avvisopubblico.it\/home\/?page_id=19938"},"modified":"2018-09-14T10:00:25","modified_gmt":"2018-09-14T08:00:25","slug":"laccesso-agli-atti-e-documenti-amministrativi-problemi-applicativi","status":"publish","type":"page","link":"https:\/\/welaikaadv.site\/avviso\/home\/cosa-facciamo\/informare\/documenti-tematici\/corruzione-appalti\/laccesso-agli-atti-e-documenti-amministrativi-problemi-applicativi\/","title":{"rendered":"L\u2019accesso agli atti e documenti amministrativi: problemi applicativi"},"content":{"rendered":"

1. Premessa<\/b>. La normativa sul diritto di accesso ai documenti e dati della pubblica amministrazione<\/b><\/a>, alla luce della giurisprudenza dei giudici amministrativi e della Commissione per l\u2019accesso ai documenti amministrativi e dei pareri espressi dal Garante per i dati personali, ha dato luogo a numerosi problemi applicativi, in ragione anche della discrezionalit\u00e0 attribuita all\u2019Amministrazione. In questa scheda ci si concentrer\u00e0 sulle principali tematiche emerse con riguardo all\u2019accesso civico documentale e all\u2019accesso civico generalizzato, con un breve accenno finale al c.d. accesso semplice. Una scheda apposita \u00e8 dedicata al tema del diritto di accesso dei consiglieri comunali<\/b><\/a>.<\/p>\n

2. Accesso documentale<\/b>. Tale diritto \u00e8 strumentale alla tutela degli interessi individuali di un soggetto (che si trova perci\u00f2 in una posizione differenziata rispetto ad altri cittadini) ed \u00e8 finalizzato a garantire la difesa in un giudizio (e, pi\u00f9 ampiamente, l\u2019esercizio delle facolt\u00e0 partecipative e oppositive nel procedimento) attraverso una pi\u00f9 completa conoscenza dei provvedimenti concretamente adottati dalla pubblica amministrazione.<\/p>\n

Il diritto di accesso deve essere garantito per effetto della sola dimostrazione, da parte dell\u2019istante, dell\u2019esistenza di un proprio interesse giuridico bisognevole di tutela, con esclusione di ogni sindacato dell\u2019Amministrazione sulla fondatezza e pertinenza delle azioni che lo stesso istante intende intraprendere; l\u2019istante deve fornire elementi idonei a dimostrare in maniera chiara e concreta la sussistenza di un interesse diretto, concreto, attuale e corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata e collegata\/o al documento al quale \u00e8 chiesto l’accesso (sentenze del Tar Bolzano n. 4 del 2017 e del Consiglio di stato n.1578 del 2018<\/em>): non risulta pertanto sufficiente un semplice interesse generico e diffuso alla conoscenza degli atti amministrativi, finalizzato ad un controllo generalizzato sull’attivit\u00e0 dell’amministrazione o avente carattere meramente esplorativo (sentenza del Tar Roma n. 30 del 2012<\/em>).
\nA tal fine risulta essenziale la motivazione (cfr. sentenza del Consiglio di Stato n. 4346 del 2017; sulla carenza della motivazione addotta per dimostrare la necessit\u00e0, anche solo in potenza, delle informazioni richieste per la tutela di un interesse giuridico vedi anche le sentenze del Consiglio di Stato n. 1578 del 2018, del Tar Roma n. 8584 del 2018 e del Tar Ancona n. 386 del 2018<\/em><\/i>). L’interesse all’accesso ai documenti deve essere valutato in astratto, senza che possa essere operato, con riferimento al caso specifico, alcun apprezzamento in ordine alla fondatezza o ammissibilit\u00e0 della domanda giudiziale o stragiudiziale che gli interessati potrebbero eventualmente proporre sulla base dei documenti acquisiti mediante l’accesso: e perci\u00f2 anche prima e indipendentemente dall\u2019effettivo esercizio di un\u2019azione giudiziale (cfr. in tal senso le sentenze del Tar Napoli n. 1380 del 2017, del Tar Trieste n. 89 del 2018, \u00a0del Tar Venezia n. 852 del 2018 e del Tar Reggio Calabria n. 201 del 2018<\/em>). Come specificato dal Consiglio di Stato, rientrano nella competenza esclusiva del giudice amministrativo le controversie in materia di diritto di accesso, indipendentemente dal fatto che la situazione giuridica finale a cui tutela viene esercitato il diritto di accesso si configuri come diritto soggettivo ovvero come situazione di interesse legittimo (sentenza n. 3555 del 2018<\/em>). In conclusione, la legittimazione all’accesso non pu\u00f2 essere valutata “alla stessa stregua di una legittimazione alla pretesa sostanziale sottostante” (Tar Catania n. 1285 del 2016<\/i>). L\u2019ambito di tale diritto, quando \u00e8 motivato da esigenze di difesa in giudizio (che \u00e8 ipotesi ricorrente), \u00e8 perci\u00f2 molto ampio, anche se soggetto ad alcune precise limitazioni, a fini di tutela di interessi sia pubblici che privati, esemplificate nei successivi paragrafi.\u00a0E l\u2019accesso pu\u00f2 riguardare tutti gli atti presi in considerazione nell\u2019ambito di un procedimento amministrativo, ancorch\u00e9 di natura privatistica, purch\u00e9 correlati ad un\u2019attivit\u00e0 amministrativa: \u201cgli atti amministrativi soggetti all\u2019accesso sono anche quelli interni concernenti attivit\u00e0 di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale, allo scopo di assicurare l\u2019imparzialit\u00e0 e la trasparenza dell\u2019azione amministrativa\u201d (sentenza Tar Lecce n. 1400 del 2017<\/em>).<\/p>\n

Come specificato dal Consiglio di Stato, rientrano nella competenza esclusiva del giudice amministrativo le controversie in materia di diritto di accesso, indipendentemente dal fatto che la situazione giuridica finale a cui tutela viene esercitato il diritto di accesso si configuri come diritto soggettivo ovvero come situazione di interesse legittimo (sentenza n. 3555 del 2018); <\/em>per un\u2019eccezione a tale principio, con riferimento alla materia dell\u2019accesso ai dati personali vedi la sentenza della Cassazione, sezioni unite, n. 8487 del 2011 e la sentenza del Tar Venezia n. 691 del 2018.<\/p>\n

2.1. Le richieste di atti relativi a concorsi e prove selettive<\/b>. Molteplici sono i casi di ricorsi accolti dal giudice amministrativo, volti a ottenere dall\u2019Amministrazione, una volta esaurite le procedure concorsuali (sentenza Tar Roma n. 5536 del 2018<\/em>), dati e informazioni relative a prove concorsuali o paraconcorsuali al fine di conoscere i criteri di valutazione adottati e poterli eventualmente contestare in giudizio. Ad esempio, il Tar Toscana osserva che l\u2019informazione richiesta concerne soltanto gli elaborati e le schede\/griglie di valutazione del ricorrente e non \u00e8 attinente a \u201cdocumenti amministrativi contenenti informazioni di carattere psico-attitudinale relativi a terzi\u201d n\u00e9 agli atti degli altri concorrenti, nel qual caso potrebbe essere invece giustificato il diniego; nell\u2019occasione lo stesso giudice amministrativo accoglie anche la domanda del ricorrente di condanna alle spese per il silenzio serbato dal Ministero dell’Istruzione di fronte alla richiesta di accesso agli atti, rinviando copia della sentenza alla Procura Regionale Toscana della Corte dei Conti per la verifica del danno erariale per condanna alle spese che il comportamento dell\u2019Amministrazione ha recato alla finanza pubblica (sentenza n. 200 del 2017<\/i>). Il Tar Lazio, accedendo a una richiesta di accesso agli atti degli elaborati di tutti i candidati ammessi alle prove orali di un concorso, sottolinea che il diritto all\u2019accesso prescinde dalle concrete possibilit\u00e0 di far valere in sede giurisdizionale le proprie argomentazioni; e che la richiesta \u00e8 inoltre compatibile con le risorse umane e organizzative del Ministero (sentenza n. 55 del 2013<\/i>; in senso analogo anche sentenza del Consiglio di stato n. 2269 del 2017 e le decisioni del 6 ottobre 2016 e 17 novembre 2016 della Commissione per l\u2019accesso ai documenti amministrativi<\/i>).<\/p>\n

Il Tar di Roma ha ritenuto legittima la richiesta di accesso agli atti riguardanti un provvedimento adottato dal Ministero della Difesa per la promozione al grado superiore, tenuto anche conto del fatto che non appare prospettabile nel caso in questione un profilo di riservatezza, trattandosi di procedura sostanzialmente ad evidenza pubblica (sentenza n. 5603 del 2018; vedi anche la sentenza dello stesso Tar n. 7403 del 2018 riguardante la procedura di partecipazione ad un corso di formazione<\/em>). Al contrario, il Consiglio di Stato ritiene legittimo il diniego di atti relativi a una selezione per il grado di Consigliere d\u2019Ambasciata svolta dal Ministero degli Esteri, difettando nel caso in questione \u201cquel nesso di necessaria strumentalit\u00e0 che deve avvincere la richiesta di ostensione rispetto al documento cui si intende accedere\u201d (sentenza n. 4838 del 2017; nello stesso senso la decisione del 6 ottobre 2016 della Commissione per l\u2019accesso ai documenti amministrativi; cfr. anche la sentenza del Tar Lazio n. 2628 del 2018<\/i>).<\/p>\n

Non si pone in ogni caso un problema di riservatezza delle domande, degli elaborati dello status e dei documenti inerenti lo svolgimento della carriera di dipendenti della Pubblica amministrazione degli altri concorrenti, in quanto coloro che prendono parte ad una selezione \u201channo evidentemente acconsentito a misurarsi in una competizione di cui la comparazione dei valori di ciascuno costituisce l\u2019essenza della valutazione\u201d e quindi non assumono neppure la veste di controinteressati (sentenza del Tar Napoli n. 2770 del 2018; vedi anche le sentenze del Consiglio di Stato n. 3505 del 2018 e del Tar Bari n. 1169 del 2018<\/em>). \u00a0Sull\u2019applicazione dell\u2019istituto del diritto di accesso anche alla documentazione relativa alle prove per l\u2019ammissione a un corso di laurea a numero chiuso vedi le sentenze del Tar Roma nn.7304 del 2017, 4749 e 5682 del 2018; sulla legittimit\u00e0 di una richiesta di accesso agli atti del procedimento riguardanti un master universitario vedi la sentenza del Tar Piemonte n.702 del 2018.<\/p>\n

L\u2019accesso deve essere consentito anche con riguardo alla documentazione relativa agli esami ed accertamenti medico-sanitari compiuti su un candidato al concorso, richiesta finalizzata ad una verifica della correttezza dell\u2019esclusione dal concorso stesso da parte della commissione (sentenza Tar Palermo n. 1040 del 2018<\/em>).<\/p>\n

Non risulta comunque possibile un controllo generalizzato sull\u2019attivit\u00e0 delle commissioni di concorso. In questo senso il Tar Lazio ha respinto il ricorso riguardante un concorso per referendario di Tar, in quanto ha ritenuto adeguati gli atti gi\u00e0 forniti al ricorrente da parte dell\u2019Amministrazione mentre la restante documentazione richiesta risulta \u201cmanifestamente sproporzionata e sovrabbondante rispetto all\u2019esigenza del candidato di prendere conoscenza del modus operandi della Commissione e delle ragioni della valutazione espressa sulle sue prove in rapporto a quelle dei concorrenti ammessi, anche ai fini dell\u2019eventuale attivazione della tutela giurisdizionale (sentenza n. 366 del 2018<\/i>). Lo stesso Tar ha respinto la richiesta di accesso di una organizzazione sindacale agli atti relativi a un concorso per Vice Ispettore di polizia: nel caso in esame non \u00e8 in discussione la legittimazione del sindacato di richiedere gli atti quanto l\u2019ampiezza della documentazione richiesta che concretizza \u201cun tentativo di controllo generalizzato sull\u2019operato dell\u2019Amministrazione\u201d, vietato dalla normativa sul diritto di accesso (sentenza n. 1126 del 2018<\/i>).<\/p>\n

Risulta infine legittima la richiesta di accesso, da parte di un soggetto che vanti una posizione di \u201criservataria idonea\u201d, al Prospetto Informativo sulle scoperture per le categorie protette (legge n. 68 del 1999), perch\u00e9 in tal caso non si configura, come sostenuto dall\u2019Amministrazione, una forma di controllo generalizzato (sentenza Tar Roma n. 4918 del 2018<\/em>).\u00a0Considerazioni analoghe sono contenute nella sentenza del Tar Bari n. 1169 del 2018, che pone in evidenza anche lo specifico interesse del ricorrente ad acquisire la documentazione richiesta, aldil\u00e0 della mancanza del requisito della immediata lesione della posizione sostanziale.<\/p>\n

Con riferimento agli atti e documenti scolastici cfr. la sentenza del Tar Roma n. 6849 del 2018 sulla legittimit\u00e0 dell\u2019accesso da parte dei genitori del minore agli atti relativi alle varie fasi di svolgimento dell’attivit\u00e0 scolastica dei figli aventi una diretta relazione con gli studi compiuti; vedi anche le considerazioni contenute nella sentenza del Tar Puglia n. 741 del 2018 a giustificazione della decisione dell\u2019Amministrazione di consentire soltanto un accesso parziale agli atti richiesti.<\/p>\n

2.2. Rapporti di lavoro<\/b>.\u00a0E\u2019 giurisprudenza consolidata quella per cui possono formare oggetto di accesso tutti gli atti di gestione del personale dipendente delle amministrazioni, che sono assoggettati agli obblighi di buon andamento e di imparzialit\u00e0 dell’amministrazione ex art. 97 cost. (sentenze Tar Roma nn. 7592, 8897 e 8898 del 2018 e Consiglio di Stato n. 783 del 2011<\/em>).<\/p>\n

Per consentire una puntuale contestazione della sanzione disciplinare irrogata a un dipendente pubblico, l\u2019Amministrazione deve consentire l\u2019accesso agli atti, sia nella forma della visione sia mediante il rilascio in copia fotostatica, anche con riferimento alle dichiarazioni rilasciate da terzi, specie nel caso in cui la conoscenza dei documenti sia necessaria per curare o difendere i propri interessi giuridici (sentenza del Tar Basilicata n. 140 del 2018<\/i>). Analogamente il Tar Toscana (sentenze<\/i> nn. 23 e 176 del 2017) <\/i>ritiene illegittimo il diniego opposto dalla Questura di Firenze all’istanza di accesso concernente gli atti relativi a un procedimento disciplinare; il riferimento contenuto nella legislazione ai documenti riguardanti \u201cle strutture, i mezzi, le dotazioni, il personale e le azioni strettamente strumentali alla tutela dell’ordine pubblico, alla prevenzione e alla repressione della criminalit\u00e0\u201d, non pu\u00f2 essere dilatato fino a comprendere qualsiasi attivit\u00e0 svolta dall\u2019Amministrazione dell\u2019Interno, soprattutto quando sono in gioco essenziali ragioni di tutela del contraddittorio procedimentale: compito dell\u2019Amministrazione \u00e8 quello di verificare in concreto, per ogni documento richiesto, l\u2019esistenza di determinati interessi cui attribuire carattere di segretezza (come ad esempio le tecniche investigative e l\u2019identit\u00e0 delle fonti di informazione, i rischi per la sicurezza dei beni e delle persone coinvolte etc). Il Tar Liguria ha ritenuto legittima la richiesta di accesso ai documenti attestanti la rilevazione delle timbrature, avanzata dallo stesso dipendente, funzionale alla sua difesa in giudizio per contestare la legittimit\u00e0 della risoluzione del rapporto di lavoro, motivata anche dalle assenze del dipendente stesso (sentenza n. 434 del 2018<\/em>). E il Tar Roma ha affermato il diritto dell\u2019interessato a conoscere gli atti amministrativi su cui la richiesta disciplinare si fondava anche nel caso in cui il relativo procedimento disciplinare non fosse stato successivamente avviato (sentenza n. 5444 del 2018<\/em>), mentre il Tar Pescara ha ritenuto legittima la richiesta di una dipendente comunale di prendere visione di una Nota del suo superiore, ancorch\u00e8 protocollata riservatamente, in quanto funzionale alla tutela del proprio ruolo e mansioni (sentenza n. 227 del 2018<\/em>).<\/p>\n

La richiesta di accesso pu\u00f2 essere legittimamente presentata anche con riferimento a documenti riguardanti soggetti diversi dal ricorrente, oscurandone i dati identificativi (il c.d. \u201caccesso schermato\u201d) al fine di verificare le modalit\u00e0 operative seguite dall\u2019Amministrazione in vicende analoghe (cfr. sentenza del Consiglio di Stato n. 3956 del 2018, di riforma di una precedente sentenza del Tar Lazio<\/em>).\u00a0Vedi in materia anche la decisione del Tar Catania in merito a una richiesta di accesso alle buste paghe di tutti i medici di un ospedale di Modica, strumentale alla difesa degli interessi del ricorrente in sede giudiziale: l\u2019Amministrazione potr\u00e0 pertanto fornire i dati richiesti limitandosi a oscurare i nominativi degli intestatari dei documenti richiesti (sentenza n. 1285 del 2016<\/i>). Nello stesso senso il Tar Bolzano con riferimento alla richiesta di documentazione avanzata da un carabiniere al fine di verificare le ragioni del mancato accoglimento di una sua richiesta di trasferimento: anche in tal caso \u201cle problematiche di riservatezza sollevate dall\u2019Amministrazione sono agevolmente risolvibili mediante l\u2019oscuramento dei dati identificativi dei militari interessati dai trasferimenti, come peraltro prospettato dallo stesso ricorrente nell\u2019istanza di accesso\u201d (sentenza n. 4 del 2017;\u00a0<\/i>vedi anche la sentenza del Tar Roma n. 4753 del 2018<\/em>).\u00a0Non si pone invece un problema di riservatezza con riguardo ai dati contenuti nel Bollettino dei trasferimenti pubblicato dall\u2019Ufficio scolastico regionale, la cui conoscenza \u00e8 funzionale alla verifica della corretta applicazione dei criteri seguiti per la graduatoria (sentenza Tar Napoli n. 3818 del 2018; in tema di procedure di mobilit\u00e0 vedi le sentenze dello stesso Tar nn.28 e 4864 del 2018, con nomina di un commissario ad acta per far fronte all\u2019inadempimento dell\u2019Amministrazione<\/em>).<\/p>\n

Le richieste di accesso possono essere predisposte anche dalle organizzazioni sindacali, in quanto portatrici di un interesse attinente al ruolo del sindacato quale istituzione esponenziale di una categoria di lavoratori, che agisce a tutela delle posizioni di lavoro degli associati, con particolare riferimento alla corretta applicazione degli accordi sindacali e della normativa in vigore (vedi in tal senso le sentenze del Consiglio di Stato n. del 2014,<\/em> Tar Milano n. 2288 del 2014 e Tar Napoli n. 4690 del 2012)<\/em>. Peraltro il Tar Lazio, dopo aver confermato la piena legittimazione dell\u2019organizzazione sindacale, ha respinto una richiesta di accesso in ragione dell\u2019ampiezza della documentazione richiesta, riguardante un intero anno, una pluralit\u00e0 di posizioni lavorative, non basta su \u201cun interesse percepibile concreto e attuale, ma generico e indeterminato in relazione agli interessi rappresentati\u201d (sentenza n. 7840 del 2018<\/em>).<\/p>\n

La disponibilit\u00e0 dei documenti richiesti sulle pagine internet dell\u2019Amministrazione, ove il percorso sia intuitivo e di immediata comprensione, esonera quest\u2019ultima dal dare corso alla richiesta di accesso (ad esempio sentenza Tar Roma n. 4781 del 2018<\/em>).<\/p>\n

2.3. Appalti<\/b>.\u00a0<\/i>Importanti decisioni risultano assunte con riferimento alle procedure di gara indette dalle pubbliche amministrazioni, anche in relazione ai criteri di massima trasparenza che ispirano il nuovo codice degli appalti (vedi ad esempio la sentenza del Consiglio di Stato n. 2382 del 2018 e la sentenza del Tar Napoli n. 3875 del 2018<\/em>), ferma restando la necessit\u00e0 di dimostrare l\u2019interesse del ricorrente per tutti i documenti indicati nella richiesta di accesso (vedi sentenze del Tar Milano nn. 1843 e 1900 del 2018<\/em>) e fatta salva la possibilit\u00e0 di differire l\u2019accesso in relazione alle offerte, fino all\u2019aggiudicazione, ivi inclusa la documentazione visionata in seduta pubblica, a presidio della segretezza delle offerte tecnico-economiche (sentenza Tar Lecce n. 1262 del 2018<\/em>). Resta precluso l\u2019accesso a quelle parti dell\u2019offerta, contenenti informazioni che costituiscano segreti tecnici o commerciali, che l\u2019offerente voglia mantenere riservate (sentenza Tar Roma n. 6614 del 2018<\/em>). Il Tar Val d\u2019Aosta (sentenza n. 34 del 2017<\/em>) approfondisce tale tematica: anche per tali parti deve essere comunque consentito l\u2019accesso al concorrente che lo chieda in vista della difesa in giudizio dei propri interessi in relazione alla medesima procedura di gara (considerazioni analoghe sono contenute nell\u2019ordinanza del Tar Bari n. 866 del 2018<\/em>); per giustificare il diniego \u00e8 necessaria perci\u00f2 una specifica motivazione che evidenzi le ragioni di \u201cconcreta segretezza commerciale\u201d dell\u2019offerta, non essendo sufficiente la mera opposizione dell\u2019offerente (sentenze Tar Sardegna nn. 401 e 407 del 2018, sentenza del Tar Roma n. 5583 del 2018 e ordinanza del Tar Napoli n. 2626 del 2018; vedi al riguardo anche le sentenze del Tar Venezia n. 607 e 802 del 2018 e quella del Tar Lecce n. 1259 del 2018<\/i>).<\/p>\n

Per quanto concerne la documentazione sui requisiti per partecipare a gara di appalto, non appare neppure possibile il differimento dell\u2019accesso alla conclusione delle procedure di aggiudicazione, che deve essere disposto solo con riferimento alle offerte tecnico-economiche per tutelarne la riservatezza (sentenze del Tar Emilia-Romagna n. 222 del 2018 e del Tar Pescara n.178 del 2018<\/em>). Il Tar Pescara ha accolto la richiesta di un\u2019impresa iscritta negli Elenchi degli operatori economici del Dipartimento opere pubbliche della Regione Abruzzo, riguardante l\u2019accesso alla documentazione di tutte le procedure di selezione delle ditte da invitare alle procedure di affidamento lavori della Regione, in quanto titolare di un interesse a verificare il puntuale rispetto dei principi di trasparenza, rotazione e parit\u00e0 di trattamento previsti dalla legislazione vigente (sentenza n.250 del 2018<\/em>).<\/p>\n

Sulla materia dell\u2019esercizio del diritto di accesso agli atti delle procedure di affidamento e di esecuzione dei contratti secretati cfr. la sentenza del Tar di Catanzaro n. 830 del 2017.<\/p>\n

Cfr. anche la sentenza del Tar Roma n. 6628 del 2018 sulla legittimit\u00e0 della richiesta di accesso agli atti da parte di una societ\u00e0 nei cui confronti sia stata disposta la risoluzione del contratto di appalto, se finalizzata a conoscere le modalit\u00e0 e le condizioni di affidamento ad altra impresa dei lavori oggetto del contratto risolto in suo danno.\u00a0Vedi anche la decisione dello stesso Tar (sentenza<\/em> n. 7645 del 2018<\/em>) sulla legittimit\u00e0 della richiesta di accesso ad alcuni atti istruttori compiuti dall\u2019Agenzia delle entrate, propedeutici all\u2019adozione di un provvedimento di non aggiudicazione di una gara, e utili per la discussione del relativo ricorso (sentenza<\/em> n. 7645 del 2018<\/em>)<\/p>\n

2.4. Rapporti con la pubblica amministrazione<\/strong>. \u00a0L\u2019accesso pu\u00f2 essere funzionale anche alla tutela dei propri diritti nei confronti di determinati atti dell\u2019Amministrazione. Ad esempio, il Tar Roma ha ritenuto legittima la richiesta di accesso, da parte di un\u2019azienda accreditata presso il servizio sanitario, alla documentazione posta a base della quantificazione del budget assegnatole per l\u2019attivit\u00e0 di assistenza (sentenza n. 5416 del 2018<\/em>); lo stesso Tar Roma ha accolto la richiesta di accesso alla documentazione presentata da diversi Comuni in risposta ad un bando della Regione Lazio per la concessione di contributi finanziari per la realizzazione dei centri di raccolta e delle isole ecologiche a supporto della raccolta differenziata dei rifiuti urbani, documentazione utile a verificare la correttezza del giudizio comparativo svolto dalla Regione tra i diversi progetti presentati (ordinanza n. 8980 del 2018<\/em>); sempre lo stesso Tar ha accolto il ricorso di un\u2019azienda volta a ottenere la documentazione inerente la mancata concessione del contributo richiesto (sentenza n. 7164 del 2018<\/em>), cos\u00ec come il Tar Palermo nei confronti della documentazione contabile utile a far valere i crediti vantati in un parallelo giudizio di fronte al giudice ordinario (sentenza n. 1680 del 2018<\/em>). E il Consiglio di stato ha affermato la legittimit\u00e0 di una richiesta di accesso agli atti di una procedura di gara, pur non avendo partecipato alla stessa, al fine di conoscere quali siano gli obblighi a suo carico in base al precedente contratto (sentenza n. 3953 del 2018<\/em>).\u00a0Con riferimento al diritto di accesso, a tutela del diritto di difesa del soggetto interessato, agli atti del fascicolo inerente i provvedimenti della CONSOB di irrogazione di sanzioni amministrative pecuniarie ed accessorie, vedi le motivazioni delle sentenze del Tar Roma n. 8487 del 2018 e del Consiglio di stato n. 3003 del 2016, che affrontano anche il tema degli atti rientranti nell\u2019esercizio funzione di vigilanza e di regolazione dei mercati della Consob medesima.<\/p>\n

2.5.Il cittadino e il fisco<\/strong>. Come precisato dal Consiglio di Stato, l\u2019art. 24, comma 1, della legge n. 241 del 1990, esclude il diritto di accesso nei procedimenti tributari; per\u00f2 il successivo comma 7 prevede comunque che \u201cdeve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici\u201d. Conseguentemente \u201cl\u2019inaccessibilit\u00e0 degli atti del procedimento tributario \u00e8 temporalmente limitata alla fase di pendenza del procedimento stesso, non rilevandosi esigenze di segretezza nella fase che segue l\u2019adozione del provvedimento definitivo e dunque nella fase della riscossione\u201d; rimane precluso solo l\u2019accesso ai documenti relativi all\u2019attivit\u00e0 investigativa, ispettiva e di controllo \u201cdalla cui diffusione possa derivare pregiudizio alla prevenzione e repressione della criminalit\u00e0 nei settori di competenza di quest\u2019ultima anche sotto il profilo della conoscenza delle tecniche e delle fonti informative ed operative\u201d (sentenza n. 5138 del 2017; sul diniego di accesso alla documentazione della Guardia di finanza inerente una verifica finanziaria vedi la sentenza del Tar Bari n. 611 del 2018<\/em>). Osserva al riguardo il Tar Brescia (sentenza n. 543 del 2018<\/em>): \u201cLe dichiarazioni fiscali, pur essendo in origine documenti predisposti da soggetti privati, diventano documenti amministrativi nel momento in cui sono acquisite dall\u2019Agenzia delle Entrate. L\u2019ingresso nella banca dati tributaria determina il passaggio delle informazioni dalla sfera dei rapporti privati (lavorativi, commerciali, negoziali, o di altro genere) alla sfera pubblica del trattamento dei dati fiscali. Di conseguenza, dopo che il passaggio \u00e8 avvenuto, le informazioni delle dichiarazioni fiscali e dei relativi allegati sono accessibili da parte di tutti coloro che abbiano interesse a utilizzarle nei confronti dell\u2019amministrazione o di soggetti privati\u201d.<\/p>\n

Molte le decisioni a favore dei cittadini che richiedono all\u2019Agenzia delle Entrate (ovvero a Equitalia, a altri concessionari per la riscossione ovvero alle Amministrazioni comunali) dati inerenti la propria posizione fiscale e documenti a dimostrazione dell\u2019importo dovuto.\u00a0Ad esempio, il Tar Campania ha ritenuto illegittimo il diniego di accesso opposto da Equitalia al rilascio di copia conforme all\u2019originale di un ruolo nominativo e delle cartelle di pagamento, anche oltre il termine minimo previsto dalla legge, in quanto costituiscono strumento utile alla tutela giurisdizionale delle ragioni del ricorrente, senza che la concessionaria possa in alcun modo sindacare le sue scelte difensive (sentenza n. 4463 del 2017; vedi anche le sentenze dello stesso Tar n. 2883 e 3877 del 2018 e quella del Consiglio di Stato n. 4760 del 2016). <\/em>Analogamente il Tar Marche ha accolto il ricorso nei confronti del rigetto di una domanda di accesso alle indagini bancarie relative al contribuente svolte nell\u2019ambito di un accertamento promosso dall\u2019Agenzia delle entrate: <\/em>tali atti, una volta conclusa la fase degli accertamenti, e emesso l\u2019atto conclusivo degli stessi, non possano rientrare tra quelli coperti dal segreto (sentenza n. 90 del 2018). <\/em>Vedi anche la decisione del Tar Roma sull\u2019obbligo dell\u2019Agenzia delle entrate di garantire l\u2019accesso ai documenti amministrativi che ineriscono alle predette attivit\u00e0 ad essa riconducibili (sentenza n. 4846 del 2018<\/em>).\u00a0Sull\u2019obbligo di conservazione, da parte dell\u2019ente esattore, della documentazione riguardante le cartelle di pagamento e le relative notifiche cfr. le sentenze del Tar Roma n. 6907 del 2018 e del Tar Pescara n. 249 del 2018. Vedi anche le sentenze del Tar Brescia nn. 609 e 752 del 2018 e quella del Tar Napoli n. 5162 del 2018 sugli aspetti riguardanti le diverse modalit\u00e0 di notifica delle cartelle esattoriali.<\/p>\n

La complessit\u00e0 dell\u2019attivit\u00e0 di ricerca di documenti puntualmente identificati ed in possesso dell\u2019Amministrazione non giustifica il diniego all\u2019accesso ma eventualmente solo tempi pi\u00f9 lunghi per adempiere alla richiesta (sentenza del Tar Trento n. 108 del 2018<\/em>).<\/p>\n

Per quanto riguarda i dati fiscali inerenti soggetti diversi dal richiedente \u00e8 necessario che venga adeguatamente dimostrato l\u2019interesse concreto collegato alla richiesta di accesso (sentenze Tar Napoli n. 3125 del 2018 e Tar Brescia n. 543 del 2018<\/em>). E il Tar Brescia ha ritenuto illegittimo l\u2019oscuramento dei dati relativi ai soggetti riportati nelle denunce\/autocertificazioni\/accertamenti ai fini Tarsu\/Tares\/Tari di altri imprenditori della zona, richiesti da un imprenditore del settore agricolo: il giudice amministrativo sottolinea che \u201dl\u2019accesso ai dati catastali e di propriet\u00e0 non pu\u00f2 essere escluso in via preventiva adducendo ulteriori esigenze di riservatezza consistenti nel segreto professionale, poich\u00e9 anche in questa fattispecie il diritto di accesso risulta comunque prevalente una volta che si accerti la necessit\u00e0 di disporre della documentazione per la difesa in giudizio\u201d e che le dichiarazioni dei redditi diventano documenti amministrativi nel momento in cui sono acquisiti alla banca dati fiscale (sentenza n. 479 del 2018<\/em>).\u00a0Diverso il caso affrontato dal Tar Pescara che ha respinto una richiesta di accesso ad una denuncia di successione mortis causa<\/em>, richiamando le disposizioni concernenti l’imposta di registro, in base alle quali l\u2019accesso dei soggetti diversi dalle parti contraenti agli atti registrati \u00e8 condizionato alla previa autorizzazione del giudice competente (sentenza n. 245 del 2018<\/em>).
\nSull\u2019accessibilit\u00e0 da parte di terzi ai dati memorizzati nell\u2019apposita sezione dell\u2019Anagrafe tributaria (Archivio dei rapporti finanziari, in cui confluiscono le informazioni di banche e operatori finanziari), utilizzati dall\u2019Amministrazione finanziaria e dalla Guardia di Finanza per azione di contrasto all\u2019evasione fiscale, vedi il successivo paragrafo 2.10.<\/p>\n

2.6.Il cittadino e gli enti di previdenza<\/strong>. La disciplina del diritto di accesso trova applicazione anche con riguardo alle richieste dei titolari di prestazioni previdenziali volte a verificare la correttezza degli importi corrisposti dall\u2019ente previdenziale, a tutela dei propri diritti (vedi tra le altre le sentenze del Tar Calabria nn. 182 e 202 e del Tar Roma n. 5592 del 2017<\/em>). In materia trova anche applicazione l\u2019art. 54 della legge n. 88 del 1989 che gi\u00e0 imponeva all\u2019Amministrazione di fornire, a richiesta esclusiva dell’interessato o di chi ne abbia diritto ai sensi di legge, i dati richiesti relativi alla propria situazione previdenziale e pensionistica.\u00a0Tale accesso agli atti pu\u00f2 essere finalizzato anche a modificare provvedimenti assunti da altre Amministrazioni dello Stato sulla base di errori materiali nella predisposizione dei documenti (vedi sentenza del Tar Milano n. 1709 del 2018<\/em>).<\/p>\n

Le richieste all\u2019ente di previdenza possono riguardare la posizione di soggetti terzi, nel caso che tali documenti siano funzionali alla difesa in giudizio dei propri interessi (vedi sentenza del Tar Palermo n. 127 del 2018\u00a0e quella del Tar Catania n. 1380 del 2018)<\/em>.\u00a0Nel caso di verbali ispettivi che riportano dichiarazioni dei lavoratori, occorre verificare caso per caso se si ponga un problema di tutela della riservatezza dei dipendenti, al fine di salvaguardarli lavoratori da eventuali discriminazioni o ritorsioni sul luogo di lavoro (cfr. sentenza n. 434 del 2018 del Tar Catanzaro, che esclude tali ipotesi essendo gi\u00e0 cessati tutti i rapporti lavorativi dei dipendenti interessati).<\/p>\n

2.7. Edilizia e urbanistica.\u00a0<\/b><\/b><\/i>Risultano frequenti le richieste di accesso agli atti amministrativi e alla documentazione al fine di verificare la legittimit\u00e0 degli interventi in campo edilizio effettuati dal proprietario o dall\u2019impresa che segue i lavori e la loro conformit\u00e0 degli interventi alla normativa urbanistico \u2013 edilizia. Anche in questo settore dovr\u00e0 essere verificata l\u2019esistenza di una posizione giuridica soggettiva anche meramente potenziale (vedi al riguardo la sentenza del Tar Lecce n. 1125 del 2018<\/em>), senza per\u00f2 che l\u2019Amministrazione possa valutare l\u2019utilit\u00e0 della documentazione richiesta al fine del soddisfacimento della pretesa ad essa correlata\u00a0(sentenza del Tar Napoli n. 4863 del 2018<\/em>).<\/p>\n

In applicazione di tali principi, <\/b><\/i>\u00a0Consiglio di Stato (sentenza n. 1947 del 2018<\/i>), riformando la precedente sentenza del Tar Campania, ha accolto l\u2019accesso alla documentazione riguardante lavori di ampliamento realizzati dai proprietari di un immobile destinato ad albergo, richiesta da proprietaria di immobile confinante. Il giudice amministrativo sottolinea che non \u00e8 revocabile in dubbio l\u2019esistenza di un interesse conoscitivo personale e diretto alla documentazione richiesta, anche ai fini della tutela in sede amministrativa e giurisdizionale del proprio interesse sostanziale sotteso; la richiesta \u00e8 molto circostanziata, per cui si esclude che essa abbia finalit\u00e0 meramente \u201cesplorative\u201d e comunque orientate a un \u201ccontrollo generalizzato\u201d dell\u2019attivit\u00e0 amministrativa (come sostenuto dall\u2019amministrazione comunale); n\u00e9 sussistono ragioni di riservatezza ostative, che comunque cederebbero in ragione dell\u2019orientamento dell\u2019esercizio del diritto di accesso alla tutela degli interessi oppositivi. In <\/i>senso analogo lo stesso Consiglio di Stato (sentenza n. 2158 del 2018)<\/i>, con riferimento all\u2019esistenza di un interesse diretto, concreto e attuale della parte istante a conoscere le decisioni assunte dall\u2019Amministrazione locale in una situazione analoga alla sua.\u00a0\u00a0In particolare, il requisito della \u201cvicinitas\u201d attribuisce un interesse diretto, concreto e attuale a conoscere gli atti e i documenti del procedimento abilitativo delle attivit\u00e0 edilizie del confinante, al fine di verificare la legittimit\u00e0 del titolo e la conformit\u00e0 delle opere al medesimo (sentenza Tar Palermo n. 1287 del 2018; vedi sul punto anche le sentenze del Tar Campania n. 3976 del 2017 e del Tar Milano n. 1778 del 2018<\/em>).\u00a0Sulla legittimit\u00e0 di una richiesta di accesso al progetto dell\u2019amministrazione comunale di realizzazione di opere che interessano la propriet\u00e0 del medesimo soggetto vedi la sentenza del Tar Napoli n. 4161 del 2018. Lo stesso Tar ha accolto la richiesta riguardante gli atti inerenti il procedimento amministrativo finalizzato all\u2019eventuale esercizio di poteri repressivi di presunti abusi edilizi (sentenza n. 4060 del 2018<\/em>).<\/p>\n

Sul carattere esplorativo o tendenti ad un controllo generalizzato dell\u2019Amministrazione di alcune richieste di accesso vedi invece le sentenze del Tar Palermo nn. 943 e 1288 del 2018.\u00a0 In materia di permessi e concessioni edilizie e sull\u2019utilizzo pubblico dei suoli cfr. anche le sentenze del Tar Puglia nn. 385, 482 e 628 del 2018 e quella del Tar Venezia n. 509 del 2018.<\/p>\n

Un\u2019analisi dell\u2019atteggiamento concreto assunto dagli Enti locali in materia di accesso \u00e8 contenuta nella relazione 2017 del difensore civico di Trento<\/a><\/strong>.<\/p>\n

2.8. Altre fattispecie<\/b>. Il Tar Reggio Calabria ha ritenuto legittima la richiesta di accesso ad alcuni documenti riguardanti il contratto concluso tra Eni spa e il Comune di Bagaladi per la fornitura di energia elettrica, perch\u00e9 funzionali a far valere il proprio diritto di credito a fronte dell\u2019inadempimento del Comune medesimo (sentenza n. 376 del 2018<\/em>).<\/p>\n

La richiesta di accesso pu\u00f2 essere motivata anche dalla necessit\u00e0 di utilizzare documenti in possesso dell\u2019Amministrazione per far valere propri diritti nei confronti di altri soggetti privati. Ad esempio, il Tar Puglia ha autorizzato l\u2019accesso agli atti di una gara di appalto da parte di un gruppo di professionisti perch\u00e9 tale documentazione risultava utile ai fini di un eventuale azione in giudizio per ottenere il saldo delle prestazioni effettuate ma non saldate (sentenza n.<\/i> 356 del 2018; in senso contrario vedi la sentenza del Tar Campobasso n. 296 del 2018; . vedi anche la sentenza del Tar Milano n. 1997 del 2018 che ha negato l\u2019accesso da parte di una societ\u00e0 subappaltatrice, in quanto il relativo subappalto non era mai stato autorizzato: in presenza di un atto illegittimo, manca pertanto l\u2019interesse diretto, concreto ed attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata, e collegata ai documenti ai quali \u00e8 chiesto l\u2019accesso, che \u00e8 richiesto dalla legge). <\/i>E il Consiglio di Stato ha riconosciuto il diritto di accedere ad alcuni atti della Consob al socio di una societ\u00e0 finanziaria, interessata da un procedimento di fusione e\/o incorporazione con altra societ\u00e0 quotata in borsa (sentenza n. 3003 del 2016<\/i>).\u00a0Analogamente, il Tar Roma ha ritenuto legittima la richiesta di accesso della documentazione inerente il pagamento dal parte del Ministero dell\u2019economia degli importi versati ai propri clienti, avanzata da un legale per recuperare il proprio credito professionale nei confronti degli assistiti medesimi (sentenza n. 6859 del 2018<\/em>); cos\u00ec come il Tar Napoli nei confronti dei documenti in possesso del Comune, utili a riscuotere il credito vantato da un\u2019azienda per i lavori svolti nei confronti di un condominio (sentenza n. 4914 del 2018<\/em>). Vedi anche la sentenza del Tar Milano n. 1604 del 2018. Sulle limitazioni riguardanti l\u2019accesso a atti in possesso dell\u2019Amministrazione, funzionali a comprovare il diritto del ricorrente in sede civile, vedi la sentenza del Tar Cagliari n. 296 del 2018.<\/p>\n

L\u2019istituto dell\u2019accesso pu\u00f2 essere analogamente utilizzato per documenti riguardanti l\u2019attivit\u00e0 svolta da imprese concorrenti nel medesimo bacino d\u2019utenza, se finalizzato a verificare eventuali irregolarit\u00e0 nella concessione delle autorizzazioni e nel rispetto della normativa vigente idonee a tradursi in atti contrari ai principi in materia di libera concorrenza (sentenze del Tar Lecce n. 839 del 2018 e del Consiglio di stato n. 4382 del 2018, di riforma della sentenza del Tar Sardegna n. 406 del 2017<\/em>).
\nIl Tar Roma ha autorizzato l\u2019accesso alla documentazione riguardante le procedure di elezione dei componenti del Consiglio dell’Ordine nazionale dei biologi da parte di candidati ed elettori dell\u2019Ordine, non potendosi configurare nel caso in questione un\u2019ipotesi di controllo generalizzato, anche in assenza di un\u2019enunciazione delle possibili irregolarit\u00e0 (sentenza n. 8961 del 2018<\/em>).
\nIl diritto di accesso non pu\u00f2 essere compresso neppure per gli atti coperti dal diritto di autore, fermo restando il divieto di sfruttamento economico della riproduzione documentale ottenuta: la normativa in materia di diritto di autore e propriet\u00e0 intellettuale \u00e8 volta solo a garantire gli interessi economici dell’autore ma non preclude l\u2019accesso a tali documenti (ordinanza Consiglio di stato n. 1013 del 2017<\/em>).<\/p>\n

Non risulta invece ammissibile una richiesta di accesso agli atti, in assenza di una situazione giuridica da tutelare, quando essa \u00e8 sostanzialmente volta alla verifica del corretto uso del potere di vigilanza dell\u2019Amministrazione nell\u2019applicazione della normativa in vigore, ad esempio se sia stato esercitato in modo analogo anche nei confronti di aziende concorrenti: saremmo di fronte, infatti ad una inammissibile forma di controllo generalizzato sull’operato della pubblica amministrazione\u00a0(sentenza Tar Venezia n. 581 del 2018; nello stesso senso Tar Campania n. 2000 del 2016 e n. 3976 del 2017<\/em>).<\/p>\n

2.9. Enti pubblici,societ\u00e0 partecipate e soggeti privati<\/b>.\u00a0La giurisprudenza ha chiarito che la nozione di “pubblica amministrazione” risulta di ampia portata, in quanto il regime della trasparenza si applica alle societ\u00e0 pubbliche controllate da amministrazioni pubbliche, o solamente partecipate, e si estende anche ai soggetti privati laddove l’attivit\u00e0 da questi posta in essere risulti genericamente di pubblico interesse o afferente alla gestione di servizio pubblico e che tale attivit\u00e0 sia disciplinata da norme di diritto pubblico (vedi sentenza del Consiglio di stato n. 4144 del 2018;\u00a0<\/em>per Poste Italiane<\/em> vedi le sentenze del Consiglio di Stato n. 235 del 2011 e dell\u2019Adunanza plenaria n. 13 del 2016, e il parere n. 1640 del 2016, nonch\u00e9 la sentenza del Tar Napoli n. 3080 del 2018 e quella del Tar Roma n. 8706 del 2018; sull\u2019Anas vedi la sentenza del Tar Palermo n. 859 del 2018; sull\u2019Enel vedi la sentenza del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana n. 288 del 2018; su Telecom vedi le sentenze del Tar Potenza nn. 500 del 2017 e n. 512 del 2018<\/em>), mentre le societ\u00e0 quotate sono tenute a garantire l’accesso generalizzato relativamente alle sole attivit\u00e0 di pubblico interesse svolte.<\/em><\/p>\n

Alla luce di tali principi, la Commissione per l\u2019accesso ai documenti amministrativi ha chiarito che anche le Societ\u00e0 cooperative che perseguono finalit\u00e0 pubbliche e dispongono di capitale pubblico maggioritario debbano essere assoggettate alle norme sul diritto di accesso (parere del 17 novembre 2016<\/i>). Analogamente, il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana ha affermato il diritto dei cittadini di accedere agli atti riguardanti per l\u2019ottenimento di contribuzioni e benefici vari connessi a terreni agricoli in possesso dei Centri di Assistenza Agricola (cui spetta tra l\u2019altro la funzione di verificare la completezza della documentazione in occasione della presentazione delle domande per l\u2019attribuzione di benefici connessi all\u2019esercizio dell\u2019attivit\u00e0 agricola o alla produzione) in quanto essi svolgono funzioni di natura amministrativo-burocratica; e i dati richiesti non sono coperti da riservatezza, non esistendo alcuna norma che vieti di pubblicare le istanze volte a ottenere finanziamenti, essendo al contrario ravvisabile nell\u2019ordinamento il principio secondo cui ogni erogazione pubblica in favore di privati dev\u2019essere massimamente trasparente e dunque ostensibile (sentenza n. 77 del 2018<\/i>). Il Tar Roma ha accolto la richiesta di accesso alla documentazione, in possesso di un Ente preposto alla gestione degli alloggi pubblici popolari, riguardante la situazione di morosit\u00e0 di un inquilino (sentenza n. 8586 del 2018<\/em>). Lo stesso Tar ha invece negato il diritto di accesso alla documentazione inerente l\u2019attivit\u00e0 di ricerca commissionata ad un dipartimento universitario dell\u2019Universit\u00e0 di Milano commissionata da una rete televisiva, in quanto si tratta di prestazioni rese nell’esclusivo interesse dei privati e non come attivit\u00e0 tese alla cura concreta di interessi della collettivit\u00e0: non sussiste in tali casi l\u2019esigenza di garantire la trasparenza dell’attivit\u00e0 amministrativa ed il suo svolgimento imparziale (sentenza n. 1763 del 2018<\/em>). Analogamente il Tar Roma ha negato il diritto di accesso alla documentazione relativa ai lavori di manutenzione di un immobile della Cassa forense, in quanto la gestione del patrimonio immobiliare non rientra nell\u2019attivit\u00e0 di pubblico interesse assolta dalla Cassa medesima, volta ad assicurare la previdenza e l\u2019assistenza in favore degli iscritti e dei loro familiari (sentenza n. 8512 del 2018<\/em>).<\/p>\n

Il Tar Lombardia ha affermato l\u2019applicabilit\u00e0 della disciplina sul diritto di accesso alla Fondazione La Pelucca Onlus, che eroga prestazioni socio-sanitarie richieste nell’ambito del servizio sanitario nazionale in regime di accreditamento regionale, e quindi esercita un servizio pubblico sia per la Regione Lombardia che per il Comune di Sesto San Giovanni. Interessante anche il caso della richiesta del Comune di Peschiera del Garda alla societ\u00e0 che gestisce due aree camper attrezzate di accedere ai tabulati relativi alle entrate e delle uscite dei mezzi, al fine di rendere possibile l\u2019applicazione dell\u2019imposta di soggiorno dovuta dagli utenti di strutture ricettive: il Tar Veneto ha ritenuto legittima tale richiesta perch\u00e9 l\u2019impresa in questione \u00e8 qualificabile come soggetto ausiliario della pubblica amministrazione in quanto titolare di obblighi strumentali all\u2019esazione dell\u2019imposta di soggiorno ed \u00e8 pertanto soggetta alla normativa sull\u2019accesso, limitatamente a questa sua specifica attivit\u00e0 (sentenza n. 505 del 2018<\/em>). Mentre l\u2019Anac ha specificato che a Rete Ferroviaria Italiana RFI \u00e8 applicabile l’accesso civico limitatamente ai dati e ai documenti inerenti all’attivit\u00e0 di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o dell’Unione Europea (cfr. la risposta del Governo all\u2019<\/i>interrogazione Camera 4-17624<\/b><\/i><\/a> della XVII legislatura<\/i>).\u00a0Vedi infine la sentenza del Tar Roma n. 4783 del 2018, che esclude l\u2019applicabilit\u00e0 della disciplina dell\u2019accesso ad un Fondo nazionale che eroga forme di assistenza sanitaria integrative per i lavoratori del settore metalmeccanico<\/p>\n

2.10. Il bilanciamento degli interessi:<\/b> <\/i>dati sensibili e dati sensibilissimi<\/b>. <\/b>Nell\u2019accesso documentale le necessit\u00e0 difensive, riconducibili all\u2019effettivit\u00e0 della tutela di cui all\u2019art. 24 Cost., devono di regola ritenersi prevalenti rispetto a quelle della riservatezza, ma l\u2019applicazione di tale principio va adeguatamente bilanciata allorch\u00e8 vengano in considerazione dati sensibili<\/strong>,\u00a0 richiamati dall\u2019art. 24, comma 6 della legge n. 241 del 1990 (origine razziale ed etnica, convinzioni religiose, opinioni politiche, adesione a partiti, sindacati, informazioni fiscali e finanziarie etc.).<\/p>\n

Di norma \u00e8 consentito l\u2019accesso ai documenti di interesse del coniuge, ricavabili dall\u2019Archivio dei rapporti finanziari, essendosi ritenute prevalenti le esigenze di tutela degli interessi economici e dell\u2019assetto familiare, soprattutto nei riguardi del figlio minore, rispetto al diritto alla riservatezza di tali documenti “sensibili” del coniuge (sentenza del Consiglio di Stato n. 2472 del 2014; nello stesso senso Tar Roma n. 2161 del 2017<\/em>).<\/p>\n

Nel caso invece di dati sensibilissimi<\/strong> (ossia i dati personali idonei a rivelare lo stato di salute o la vita sessuale del soggetto interessato) il diritto di accesso, ai sensi dell\u2019art. 60 del decreto legislativo n. 196 del 2003 (Codice della Privacy) pu\u00f2 essere esercitato soltanto se, in seguito a una delicata operazione di bilanciamento di interessi, la situazione giuridica rilevante sottesa al diritto di accesso viene considerata di rango almeno pari al diritto alla riservatezza dell\u2019interessato (cfr. ad esempio la decisione della Commissione per l\u2019accesso ai documenti amministrativi del 15 dicembre 2016<\/i>). In altri termini occorre che la parte fornisca la prova della stretta necessariet\u00e0 e indispensabilit\u00e0 del dato cui chiede di accedere rispetto all\u2019interesse oggetto di tutela (sentenza Tar Roma n. 3772 del 2014<\/em>).<\/p>\n

In applicazione di tali principi,in materia di dati sanitari<\/strong>,\u00a0 il Consiglio di Stato ritiene non fondata la richiesta di documentazione connessa all’intervento neurochirurgico subito dall\u2019ex coniuge perch\u00e8 non \u00e8 adeguatamente motivata la connessione con il fine di individuare le maggiori tutele giudiziarie nel regime di affidamento della figlia della coppia (sentenza n.139 del 2018<\/i>); analogamente, il Tar del Lazio non ha ritenuto funzionale all\u2019esercizio del diritto di difesa del ricorrente la conoscenza dei nominativi degli altri soggetti presenti nella graduatoria di Roma Capitale per l\u2019avviamento al lavoro delle persone disabili, in quanto tali informazioni non incidono sulla posizione in graduatoria del ricorrente medesimo (sentenza n. 7652 del 2018<\/em>).<\/p>\n

Al contrario, il Tar Pescara ha autorizzato l\u2019accesso alla documentazione inerente la morte del proprio genitore, gi\u00e0 segnalata al ministero della salute per l\u2019inserimento nel sistema di monitoraggio degli errori in sanit\u00e0 (sentenza n. 159 del 2018; sull\u2019accesso alla cartella clinica del parente defunto vedi le sentenze del Tar Potenza n. 429 del 2018 e del Tar Roma n. 6149 del 2018<\/em>); il Tar Catania ha ritenuto legittima la richiesta di accesso alla cartella clinica della moglie (che aveva scoperto essere affetta da gravi disturbi psichici poco dopo il matrimonio) in quanto tale documentazione risultava utile nell\u2019ambito del procedimento di annullamento del matrimonio di fronte al Tribunale ecclesiastico (sentenza n. 2785 del 2015<\/em>). Mentre il Tar Reggio Calabria ha acconsentito all\u2019accesso, da parte del genitore, al fascicolo del figlio in affido temporaneo presso i Servizi sociali, perch\u00e9 la documentazione in oggetto era funzionale alla difesa dei propri interessi (e di quelli del minore) nei procedimenti in corso per l\u2019affido del minore (sentenza n.833 del 2014<\/em>).<\/p>\n

2.11 Il ruolo dei controinteressati<\/b>. In caso di richiesta di accesso, occorre sempre coinvolgere i soggetti potenzialmente controinteressati al fine di valutare le loro eventuali obiezioni: la veste di controinteressato non deve essere riconosciuta a tutti coloro che, a qualsiasi titolo, sono nominati o coinvolti nel documento oggetto dell’istanza, ma solo a coloro che – per effetto dell’ostensione – vedrebbero pregiudicato il loro diritto alla riservatezza (cfr. sentenza del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana n. 200 del 2018<\/i>).<\/p>\n

Va comunque escluso che l’Amministrazione possa legittimamente assumere quale unico fondamento del diniego di accesso agli atti la mancanza del consenso da parte dei soggetti controinteressati, atteso che la normativa in materia di accesso agli atti, lungi dal rendere i controinteressati arbitri assoluti delle richieste che li riguardino, rimette sempre all’amministrazione destinataria della richiesta di accesso il potere di valutare la fondatezza della richiesta stessa, anche in contrasto con l’opposizione eventualmente manifestata dai controinteressati (cfr. sentenza del Tar Napoli n. 1380 del 9 marzo 2017<\/i>).<\/p>\n

Il ricorso per l’accesso per omessa notifica ad almeno uno dei controinteressati pu\u00f2 essere dichiarato ammissibile, quando la stessa Amministrazione non abbia ritenuto di dover consentire la partecipazione di altri in sede procedimentale; in tal caso l\u2019integrazione del contradittorio pu\u00f2 essere disposta dal giudice (cfr. sentenza del Consiglio Stato n. 2093 del 2010; vedi anche Tar Catania n. 1285 del 2016 e Tar Cagliari n. 370 del 2018<\/em>); ma in linea di massima la notifica deve essere effettuata ad almeno a uno dei controinteressati, in particolare quando siano stati gi\u00e0 individuati dalla stessa Amministrazione o siano comunque gi\u00e0 conosciuti o facilmente individuabili (sentenza Consiglio di Stato n. 2634 del 2018; vedi anche le sentenze del Tar Roma n. 12788 del 2017 e del Tar Milano n. 1065 del 2018<\/em>). Va inoltre sottolineato che l\u2019ostensione dei dati in forma secretata, con l\u2019esclusione della conoscenza certa dell\u2019identit\u00e0 dei soggetti controinteressati, pu\u00f2 non rendere necessaria l\u2019integrazione del contraddittorio (cfr. le sentenze del Consiglio di Stato n. 2968 del 2011 e n. 3956 del 2018 e quella del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana n. 71 del 2018<\/em>).<\/p>\n

2.12. La conoscibilit\u00e0 di esposti e denunce<\/b>. In quest\u2019ambito va precisato che l’accesso pu\u00f2 legittimamente riguardare atti provenienti da soggetti privati, purch\u00e9 gli stessi siano detenuti stabilmente dalla pubblica amministrazione per l’espletamento delle proprie attivit\u00e0 istituzionali. In particolare, il privato che subisce un procedimento di controllo potrebbe vantare un interesse qualificato a conoscere tutti i documenti utilizzati per l’esercizio del potere \u2014 inclusi, di regola, gli esposti, le diffide e le denunce che abbiano determinato l\u2019attivazione di un potere di controllo, ispettivo o di vigilanza dell\u2019autorit\u00e0 \u2014 suscettibili per il loro particolare contenuto probatorio di concorrere all’accertamento di fatti (sentenza del Tar Marche n. 472 del 2018<\/em>).<\/p>\n

Al riguardo le indicazioni della prassi non sono univoche. Da un lato, c\u2019\u00e8 un orientamento volto a sottolineare il carattere meramente sollecitatorio dell\u2019esposto o denuncia rispetto a una funzione amministrativa gi\u00e0 in capo alla pubblica amministrazione, che la stessa avrebbe dovuto comunque esercitare, e a verificare in concreto l\u2019esistenza di un possibile pregiudizio arrecato dalla ostensione dei dati: proprio al fine di evitare che l\u2019autore dell\u2019esposto possa subire atti di discriminazione o intimidazioni, si potrebbe procedere in tali casi all\u2019oscuramento dei dati personali (in tal senso le Linee guida dell\u2019Anac; vedi anche la sentenza del Consiglio di Stato n. 5779 del 2014 sull\u2019esigenza di tutelare la riservatezza dei lavoratori che hanno reso dichiarazioni in sede ispettiva e le sentenze del Tar Toscana nn. 770 e 1023 del 2018 e del Tar Catanzaro n. 434 del 2018<\/em><\/i>). Dall\u2019altro si registrano pronunce in base alle quali l’esposto, una volta pervenuto nella sfera di conoscenza dell’Amministrazione, costituisce un documento che assume rilievo procedimentale come presupposto di un’attivit\u00e0 ispettiva o di un intervento in autotutela, e di conseguenza il denunciante perde il \u201ccontrollo\u201d e la disponibilit\u00e0 sulla propria segnalazione che diviene un elemento del procedimento amministrativo, come tale nella disponibilit\u00e0 dell’Amministrazione (sentenza Tar Toscana n. 898 del 2017; nello stesso senso Tar Catania n. 396 del 2016\u00a0e Consiglio di Stato n. 3128 del 2018<\/em><\/i>). Non si pu\u00f2 affermare perci\u00f2 il diritto all’anonimato di colui che rende una dichiarazione che comunque va a incidere nella sfera giuridica di terzi: a tale riguardo il Tar Lombardia afferma la legittimit\u00e0 della richiesta di accesso ai contenuti di un esposto al fine di accertare se e quali elementi di diffamazione fossero ravvisabili nell\u2019esposto medesimo; in un secondo momento, sar\u00e0 possibile autorizzare l\u2019accesso anche al nome dell\u2019autore dell\u2019esposto nel caso in cui fossero debitamente motivati gli eventuali profili di rilevanza penale desumibili dallo stesso (sentenza n. 980 del 2016<\/i>).\u00a0Su un caso di inapplicabilit\u00e0 nella tutela del segnalante prevista dalla normativa sul whistleblowing<\/em> (art. 54-bis del d.lg. n. 165 del 2001) vedi le motivazioni di cui alla sentenza del Tar Napoli n. 3880 del 2018.<\/p>\n

Vanno in ogni caso esclusi gli esposti privi di contenuto probatorio, perch\u00e9 in tal caso l\u2019accesso risulterebbe effettuato a scopo ritorsivo (cfr. sentenze del Tar Brescia n. 20 del 2014 e, pi\u00f9 recentemente, del Tar Perugia n. 365 del 2018<\/em>).<\/p>\n

2.13. Ordine pubblico, sicurezza e indagini giudiziarie<\/strong>. L’art. 24 della legge n. 241\/1990, come riformulato dalla legge n. 15\/2005, rinvia a successivi decreti la disciplina delle modalit\u00e0 di esercizio del diritto di accesso e di esclusione del diritto di accesso in relazione alla esigenza di salvaguardare, tra gli altri, l’ordine pubblico e la prevenzione e repressione della criminalit\u00e0. In particolare l\u2019accesso deve essere precluso quando i documenti riguardino strutture, mezzi, dotazioni, personale e azioni strettamente strumentali alla tutela dell’ordine pubblico, alla prevenzione e alla repressione della criminalit\u00e0 (tecniche investigative, identit\u00e0 delle fonti di informazione etc).\u00a0Al riguardo la Corte Costituzionale (sentenza n. 110 del 1998<\/em>) sottolinea che “la sicurezza interna ed esterna dello Stato costituisce interesse essenziale ed insopprimibile della collettivit\u00e0, con palese carattere di assoluta preminenza su ogni altro”. In applicazione di tali principi, ad esempio, \u00e8 stato affermato che il \u201cprovvedimento di diniego della cittadinanza italiana non deve necessariamente riportare analiticamente le notizie che potrebbero in qualche modo compromettere l’attivit\u00e0 preventiva o di controllo da parte degli organi a ci\u00f2 preposti, essendo sufficiente l’indicazione delle ragioni del diniego senza dover indicare tutte le valutazioni interne che hanno condotto al giudizio di pericolosit\u00e0 sociale del richiedente\u201d (sentenza Consiglio di Stato n. 3206 del 2018<\/em>). (sulle decisioni in materia\u00a0vedi, tra le altre, le sentenze del Consiglio di Stato nn.2249 e 2502 del 2018, del Tar Napoli n.2496 del 2018, del Tar Firenze n.716 del 2017 e l\u2019ordinanza del Tar Roma n. 5466 del 2018; vedi anche le sentenze del Tar Roma n. 6836 del 2018, del Tar Torino n. 753 del 2018 e del Tar Puglia n. 948 del 2018). <\/em>Le effettive esigenze di salvaguardia dell\u2019ordine e della sicurezza pubblica devono essere adeguatamente motivate (sentenza del Tar Milano n. 1821 del 2018<\/em>): vedi al riguardo la sentenza del Tar Sardegna n.275 del 2018 sull\u2019accessibilit\u00e0 al verbale alla base della sanzione amministrativa comminata ad un esercente per vendita di bevande alcoliche oltre l\u2019orario consentito) .<\/p>\n

La legge esclude anche l’esibizione dei documenti utilizzati nel corso dell’attivit\u00e0 giudiziaria o di polizia (atti afferenti ad informative penali inoltrate nei confronti del richiedente, eventuali indagini in corso, relazioni di servizio volte a sollecitare l’iniziativa penale da parte dell’autorit\u00e0 giudiziaria) quando si tratti di atti coperti da segreto istruttorio, che non sono perci\u00f2 inerenti allo svolgimento dell’attivit\u00e0 amministrativa ma all\u2019attivit\u00e0 di promozione e collaborazione dell’attivit\u00e0 di prevenzione e repressione della criminalit\u00e0: in tal caso, l\u2019accesso dovr\u00e0 essere consentito solo una volta esaurito il procedimento penale, ivi incluso di caso dell\u2019archiviazione (vedi, tra le altre, le sentenze del <\/em>Tar Roma n. 14525 del 2015 e del Tar Aquila n. 454 del 2017 e quella del Consiglio di Stato n. 3128 del 2018<\/em>). In caso di documenti che non costituiscano atti di indagine n\u00e9 siano stati formati nell\u2019ambito del procedimento penale, in quanto documenti preesistenti in possesso della pubblica amministrazione, essi sono invece ostensibili, fatto salvo un provvedimento di sequestro dall\u2019Autorit\u00e0 giudiziaria (sentenza Tar Torino n. 677 del 2018; vedi anche le sentenze del Tar Catania n. 229 del 2017, Tar Palermo n. 1681 del 2018 e del Tar Umbria n. 471 del 2018<\/em>).<\/p>\n

2.14. I pareri legali<\/strong>. La normativa esclude la possibilit\u00e0 di accedere agli atti finalizzati a fornire all\u2019ente pubblico tutti gli elementi tecnico giuridici utili per tutelare i propri interessi, in quanto la conoscenza delle strategie difensive nell\u2019ambito di un procedimento contenzioso (giudiziario, arbitrale o meramente amministrativo, attuale o potenziale) potrebbe pregiudicarne gli interessi (vedi sentenza del Tar Puglia n. 741 del 2018<\/em>). Peraltro questo principio non trova applicazione ai pareri legali interni, richiesti nell’ambito dell’attivit\u00e0 istruttoria prodromica all’adozione del provvedimento amministrativo, che perci\u00f2 costituiscono uno degli elementi che condizionano la scelta dell’Amministrazione: in tal caso il diniego di accesso \u00e8 illegittimo (vedi per tutte la sentenza del Consiglio di Stato n. 7237 del 2010<\/em>). Andr\u00e0 quindi valutato caso per caso se il parere legale rappresenti o meno un passaggio procedimentale istruttorio di un procedimento amministrativo in corso, assumendo cos\u00ec natura di atto endoprocedimentale, e cio\u00e8 se \u00e8 correlato ad un provvedimento (anche solo in termini sostanziali, e, quindi, pur in assenza di un richiamo formale ad esso): lo spirito dell\u2019accesso civico \u00e8 quello di consentire la verifica dell\u2019attivit\u00e0 di una pubblica amministrazione, e non solo di quella che si concretizza con l\u2019adozione di provvedimenti finali (vedi ad esempio le sentenze del Consiglio di Stato nn. 2890 e 2899 del 2018 nonch\u00e9 la sentenza del Tar Napoli n. 1308 del 2018 e quella del Tar Abruzzo n. 298 del 2018<\/em>).<\/p>\n

2.15. L\u2019accesso riguarda documenti esistenti e indicati in modo puntuale<\/b>.\u00a0Il diritto di accesso \u00e8 riconosciuto solo per atti esistenti e detenuti dall’Amministrazione, secondo gli obblighi di conservazione della documentazione previsti dalla legge (cfr. al riguardo le sentenze del Tar delle Marche n. 528 del 2018, del Tar Puglia n. 752 del 2018 e del Tar Sardegna n. 530 del 2018; vedi anche la sentenza del Consiglio di Stato n. 1705 del 2015\u00a0e quella del Tar Palermo n. 1463 del 2018<\/em>).<\/p>\n

In caso di impossibilit\u00e0 di reperire la documentazione richiesta, motivata dalla mera conseguenza del tempo trascorso e delle modifiche organizzative medio tempore succedutesi, il Tar Milano afferma comunque la necessit\u00e0 da parte dell\u2019Amministrazione comunale dare pienamente conto di tale impossibilit\u00e0, esplicitando in modo dettagliato le ragioni concrete (sentenza n. 1433 del 2018; vedi al riguardo anche le considerazioni di cui alla sentenza del Tar Roma n. 6889 del 2018). <\/em>E il Consiglio di stato ha precisato che non \u00e8 sufficiente la sola denuncia di un furto riguardante gli atti oggetto dell’istanza di accesso devono essere puntualmente indicati, quali siano gli atti inesistenti che non \u00e8 in grado d’esibire e, nel caso in cui non siano facilmente ricostruibili, perch\u00e9 trasfusi in altri procedimenti (anche giudiziari) \u201cse del caso attingendo ai relativi atti o facendo riferimento a quelli esibiti ad altre Autorit\u00e0\u201d (sentenza n. 3938 del 2018)<\/em>).<\/p>\n

La relativa istanza non pu\u00f2 essere generica, eccessivamente estesa o riferita a un numero indefinito di atti non specificamente individuati (configurando ad esempio una c.d. richiesta esplorativa). L\u2019utente deve perci\u00f2 indicare gli atti di cui viene chiesto l’accesso, ovvero fornire argomenti e indizi circa l’esistenza degli atti di cui chiede l’accesso: nel qual caso spetter\u00e0 all\u2019Amministrazione collaborare per la corretta puntualizzazione della richiesta richiesta (vedi ad esempio le sentenze del Tar delle Marche nn. 279 e 472 del 2018 e quella del Tar Roma n. 8591 del 2018<\/em>)\u00a0ovvero fornire la prova contraria; richieste generiche sottoporrebbero l’Amministrazione a ricerche incompatibili sia con la funzionalit\u00e0 degli uffici sia con l’economicit\u00e0 e la tempestivit\u00e0 dell’azione amministrativa (sentenze del Consiglio di Stato nn. 2968 del 2011, 68 del 2016, 1148 e 2265 del 2018; sentenza del Tar Lazio n. 236 del 2018; cfr. anche le sentenze del Tar Reggio Calabria n. 173 del 2018, del Tar Milano n. 1564 del 2018 e del Tar Napoli n. 4198 del 2018 nonch\u00e8 quelle del Tar Roma n. 4833 del 2018 e del Tar Toscana n. 675 del 2018, che individuano peraltro una specifica categoria di atti ai quali deve invece essere consentito l\u2019accesso).<\/em><\/p>\n

2.16. Le modalit\u00e0 della risposta della pubblica amministrazione. <\/b>Nel caso di atti soggetti a pubblicazione il diritto si esercita direttamente e immediatamente da parte di chiunque, senza autenticazioni o identificazioni, rendendo obsoleta e superata la tradizionale forma di accesso cartaceo, che comporterebbe l\u2019inutile duplicazione di attivit\u00e0 e procedimenti amministrativi: \u00e8 sufficiente che l\u2019Amministrazione precisi, nella propria nota di riscontro, la possibilit\u00e0 di accedere via web ai documenti richiesti, indicando il collegamento ipertestuale attraverso cui raggiungere i dati (sentenze del Consiglio di Stato nn. 4386 del 2017 e 1148 del 2018; sentenza del Tar Milano n. 1286 del 2018<\/em>) salvo integrazione da effettuare per i documenti non pubblicati (sentenza Tar Roma n. 5695 del 2018<\/em>). Risulta altres\u00ec praticabile l\u2019utilizzo della posta elettronica certificata per l\u2019invio della documentazione richiesta (sentenze del Consiglio di Stato n. 4286 del 2014 e del Tar Umbria n. 300 del 2018<\/em>).<\/p>\n

Non risulta invece possibile limitare l\u2019accesso alla sola visione degli atti quando essa si riveli insufficiente a consentire la tutela in sede giurisdizionale degli interessi del ricorrente (cfr., fra le altre, la sentenza del Tar Torino n.1458 del 2014<\/i>, riguardante una richiesta di accesso agli atti per la progettazione e realizzazione del nuovo Palazzo della Regione Piemonte<\/i>).<\/p>\n

3. Accesso civico generalizzato<\/b>. <\/b>Le disposizioni sulla trasparenza di cui al d.lgs. n. 33\/2013 sono state espressamente qualificate come \u201clivello essenziale delle prestazioni erogate dalle amministrazioni pubbliche\u201d, che deve essere quindi garantito sull\u2019intero territorio nazionale (ai sensi dell\u2019art. 117, comma 2, lett. m), della Costituzione), con conseguente vincolo di inderogabilit\u00e0 in peius. L\u2019ampio diritto all\u2019informazione e alla trasparenza dell\u2019attivit\u00e0 delle amministrazioni resta temperato solo dalla necessit\u00e0 di garantire le esigenze di riservatezza, segretezza e tutela di determinati interessi pubblici e privati (come elencati nell\u2019art. 5-bis del d.lgs. n. 33\/2013), che diventano l\u2019eccezione alla regola: a tal fine la richiesta dovr\u00e0 essere notificata ai controinteressati ai fini delle loro eventuali controdeduzioni, che l\u2019Amministrazione valuter\u00e0 al fine di soppesare l\u2019ampiezza dei dati e dei documenti da ostendere (sentenza Tar Lazio n. 3453 del 2018<\/i>).\u00a0In ogni caso l\u2019accesso pu\u00f2 riguardare solo gli atti ufficiali compiuti dall\u2019Amministrazione interessata, ma non le opinioni espresse a margine delle riunioni degli organi preposti (sentenza Consiglio di Stato n. 3907 del 2018<\/em>).<\/p>\n

Finalit\u00e0 della norma \u00e8 quella di \u201cdi favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche\u201d: vedi in tal senso l\u2019accoglimento (con esclusione soltanto degli atti relativi alle verifiche e ispezioni effettuate dalla Prefettura, secondo quanto previsto anche dal regolamento del Ministero dell\u2019Interno) della richiesta di informazioni strettamente connesse a una convenzione stipulata in via diretta, e quindi senza le ordinarie garanzie procedimentali di evidenza pubblica, dalla Prefettura della Provincia di Monza e Brianza per l\u2019accoglienza di migranti (sentenza del Tar Lombardia n. 2157 del 2017<\/i>).\u00a0Vedi anche l\u2019accoglimento della richiesta di accesso agli atti di una procedura di gara di un comune lucano, accolta in seguito alla sollecitazione del Difensore civico per la Basilicata (Relazione 2017, pag. 60<\/em><\/a>).\u00a0Per la legittimit\u00e0 di una richiesta di accesso agli atti di gestione del personale dipendente delle amministrazioni (anche nel caso in cui abbiano acquisito la natura di atti di diritto privato a seguito della privatizzazione del rapporto di lavoro) vedi la sentenza del Tar Lecce n. 1001 del 2018.<\/p>\n

Nel caso di una richiesta riguardante gli atti e documenti sulla vigilanza sulle casse previdenziali privatizzate da parte del Ministero del lavoro, il Tar del Lazio ha disposto una parziale integrazione della documentazione gi\u00e0 trasmessa al ricorrente, escludendo peraltro espressamente tutte le relazioni, gli appunti, le informative, ecc. che non hanno assunto natura provvedimentale n\u00e8 si sono trasfusi in atti ufficiali, in quanto attengono a una fase preparatoria delle decisioni e riguardano l\u2019attivit\u00e0 dell’Amministrazione, diretta al vertice politico, per consentirgli l’adozione dei conseguenti atti di indirizzo politico-amministrativo: tali documenti restano pertanto esclusi dal novero degli atti per i quali \u00e8 previsto l’accesso civico (sentenza n. 3598 del 2018<\/i>).\u00a0Sull\u2019inapplicabilit\u00e0 della normativa sull\u2019accesso generalizzato agli atti riguardanti le procedure ad evidenza pubblica finalizzate alla stipulazione di appalti o concessioni di servizi, in ragione della specifica disciplina dettata dal codice degli appalti, leggi le considerazioni contenute nella sentenza del Tar Parma n. 197 del 2018.<\/p>\n

3.1. Le richieste di accesso da parte di associazioni e organizzazioni<\/b>.\u00a0Lo strumento dell\u2019accesso \u00e8 stato utilizzato non solo da singoli cittadini o aziende ma anche da parte di diverse associazioni, al fine di verificare il corretto funzionamento della pubblica amministrazione, anche aldil\u00e0 della tutela dei propri associati (cfr. la sentenza del Tar Basilicata n. 143 del 2003 e la decisione della Commissione per l\u2019accesso ai documenti amministrativi del 21 gennaio 2016<\/em>). In materia ambientale<\/strong>, ad esempio, la normativa vigente (d.lgs n. 195 del 2005) prevede un regime di pubblicit\u00e0 tendenzialmente molto ampio, con riferimento sia ai \u00a0soggetti legittimati (\u201cchiunque ne faccia richiesta, senza che questi debba dichiarare il proprio interesse\u201d, art. 3) sia alle informazioni che possono essere richieste: stato dell\u2019ambiente (aria, sottosuolo, siti naturali, ecc.) e i fattori che possono incidere sullo stesso (sostanze, energie, rumore, radiazioni, emissioni), sulla salute e sulla sicurezza umana: occorre per\u00f2 che gli atti di cui si chiede l\u2019esibizione siano attinenti alla protezione dell\u2019ambiente, in quanto tale normativa non pu\u00f2 essere impiegata per finalit\u00e0 diverse \u00a0(vedi, tra le altre, le sentenze del Tar Lazio n. 4800 del 2018, del Consiglio di stato n. 4636 del e del Tar Campania n. 3976 del 2017).<\/em><\/p>\n

Conseguentemente il Tar Sicilia ha affermato la legittimit\u00e0 delle richieste di accesso di un\u2019associazione di promozione sociale, senza fini di lucro, che ha come scopo la tutela dell\u2019ambiente, volte a conoscere le iniziative assunte dalle Amministrazioni comunali per il corretto conferimento dei rifiuti in alcune discariche (sentenze nn. 289, 303 e 417 del 2018; in senso analogo anche la sentenza del Tar Latina n. 82 del 2017; al contrario, il Tar Roma ha negato l\u2019accesso alla medesima associazione alla documentazione inerente un termovalorizzatore di rifiuti sanitari solo in quanto le informazioni richieste riguardano un impianto per il quale erano in corso indagini della magistratura; sentenza n. 2141 del 2018). <\/em>Il Tar Napoli (sentenza n. 2882 del 2018) <\/em>ha ritenuto legittima la richiesta di un\u2019associazione dei consumatori di una serie di documenti inerenti l\u2019attivit\u00e0 e i programmi realizzati dalla Regione Campania per contrastare il fenomeno dell\u2019abusivismo edilizio.<\/p>\n

Sempre in materia ambientale cfr. anche la sentenza del Tar Lombardia n. 558 del 2018 sulla diffusione dell\u2019amianto nel territorio comunale, la sentenza del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana n. 15 del 2018 sulla richiesta avanzata da un\u2019azienda operante nel settore dello smaltimento rifiuti e la sentenza del Tar Pescara n. 205 del 2018 su una richiesta di accesso riguardante la documentazione tecnica di un necessaria per poter esporre le proprie osservazioni nell\u2019ambito di un procedimento di valutazione di impatto ambientale.\u00a0Vedi anche la sentenza del Tar Reggio Calabria n. 99 del 2018 sull\u2019accesso alla documentazione in possesso del comune riguardante la verifica della qualit\u00e0 dell\u2019acqua destinata al consumo umano.
\nTra gli aventi diritto possono legittimamente rientrare anche le associazioni a tutela dei consumatori, ma solo con riferimento ad atti che abbiano una incidenza diretta ed immediata nei confronti dell’ente associativo stesso e della generalit\u00e0 degli utenti di servizi pubblici, mentre \u00e8 da escludere un diritto generalizzato di accesso a fini ispettivi e di vigilanza analogo a quello attribuito agli organi pubblici (vedi in particolare la sentenza del Tar Roma n. 7991 del 2013<\/em>). Nel caso Concordia, nel cui processo alcune associazioni si erano costituite parte civile, il giudice amministrativo ha autorizzato l\u2019accesso ai documenti amministrativi detenuti dal Registro italiano navale in quanto le esigenze di riservatezza di carattere industriale opposte da Fincantieri sono recessive rispetto agli interessi delle parti nel processo, fermo restando il divieto di divulgazione o di pubblicazione indiscriminata di segreti scientifici o industriali (sentenza Tar Liguria n. del 2015<\/em>).<\/p>\n

3.2. Segue: le richieste di accesso delle organizzazioni sindacali<\/b>. Diversi i casi di richiesta di accesso legate alla risoluzione di tematiche sindacali. Merita una segnalazione la decisione del Tar del Lazio che, esaminando la richiesta di alcune associazioni sindacali riguardanti l\u2019algoritmo di calcolo che gestisce il software relativo ai trasferimenti interprovinciali del personale docente sulla mobilit\u00e0, non ha ritenuto fondate le motivazioni addotte dal Ministero della pubblica istruzione, che si era limitata a fornire una puntuale descrizione del predetto algoritmo e del suo funzionamento, perch\u00e9 l\u2019acquisizione richiesta anche del linguaggio sorgente consentirebbe ulteriori valutazioni (ad esempio in ordine alla funzionalit\u00e0 concreta del predetto algoritmo o all\u2019esistenza di eventuali errori nella programmazione). Conseguentemente deve essere consentita la visione e l\u2019estrazione di copia di tale algoritmo, che il Tar ricomprende all\u2019interno della pi\u00f9 ampia nozione di atto amministrativo, fermo restando che il richiedente potr\u00e0 effettuarne \u201cesclusivamente un uso funzionale all’interesse fatto valere con l’istanza di accesso\u2026 rappresentato dalla tutela dei diritti dei propri affiliati, in quanto ci\u00f2 costituisce non solo la funzione per cui \u00e8 consentito l’accesso stesso, ma nello stesso tempo anche il limite di utilizzo dei dati appresi, con conseguente responsabilit\u00e0 diretta dell\u2019avente diritto all\u2019accesso nei confronti del titolare del software\u201d: e questo a tutela anche del diritto di autore e della propriet\u00e0 intellettuale (sentenze nn. 3742 e 3769 del 2017<\/i>).<\/p>\n

Di particolare rilievo la decisione del Consiglio di stato (sentenza n. 4417 del 2018, di riforma della sentenza del Tar Veneto n. 950 del 2017<\/em>) con la quale \u00e8 stata affermata la legittimit\u00e0 della richiesta di accesso a tutta la documentazione inerente il Fondo integrativo di un istituto scolastico (FIS), ivi incluso l\u2019elenco delle somme destinate ai singoli soggetti beneficiari: il giudice sottolinea la legittimazione rinforzata dell\u2019organizzazione sindacale, sulla base delle disposizioni del contratto collettivo, a conoscere ogni particolare della procedura di utilizzo delle risorse del Fondo al fine di svolgere pienamente e compiutamente il proprio mandato sindacale. Rimane fermo l\u2019obbligo per la stessa organizzazione sindacale, a tutela del diritto alla riservatezza dei soggetti coinvolti, di \u201cnon divulgare il contenuto di detta documentazione, se non nelle sedi istituzionali e laddove \u201cstrettamente indispensabile\u201d (art. 24, comma 7, ultimo periodo, l. 241\/1990) e di non utilizzarlo per scopi diversi da quelli propri della mission dell\u2019organizzazione sindacale, puntualizzati nel relativo Statuto, pena l\u2019assunzione delle conseguenti responsabilit\u00e0, anche molto gravi, che l\u2019ordinamento fa discendere dall\u2019illecito trattamento dei dati contenuti nella documentazione acquisita per il tramite del positivo esercizio del diritto di accesso documentale\u201d. (Sulla legittimazione delle organizzazioni sindacali vedi anche le sentenze del Consiglio di stato nn. 2559 del 2012 e 5511 del 2013<\/em>).<\/p>\n

Appare interessante anche la decisione sulla richiesta di accesso a informazioni e dati dettagliati sull\u2019andamento dei suicidi tra il personale della Polizia di Stato, ulteriori a quelli forniti in forma aggregata dall\u2019Amministrazione (decisione della Commissione per l\u2019accesso ai documenti amministrativi del 15 marzo 2016<\/i>).<\/p>\n

3.3. Le richieste massive o generiche. <\/b>Anche in caso di diritto d\u2019accesso generalizzato, si impone l\u2019identificazione dei documenti richiesti (sentenza Tar Roma n. 8892 del 2018<\/em>) e un\u2019applicazione rigorosa del criterio del minor aggravio nell\u2019esercizio della pretesa conoscitiva. Conseguentemente, possono formare oggetto della richiesta di accesso civico solo i documenti e i dati gi\u00e0 in possesso della PA la quale, quindi, non \u00e8 tenuta a raccogliere informazioni che non siano nella sua disponibilit\u00e0 n\u00e9 a rielaborare le informazioni che detiene.<\/p>\n

In applicazione di tale principio, il Tar Lazio (sentenza n. 2994 del 2018<\/i>) ha dichiarato legittimo il diniego opposto dal Ministero della Salute in merito a una domanda di accesso agli atti, avanzata Confederazione Nazionale Coldiretti, tendente a ottenere informazioni, dati e documenti (ulteriori a quelli gi\u00e0 forniti in forma aggregata dall\u2019Amministrazione) relativi alla importazione di latte e prodotti lattiero caseari da Paesi non facenti parte della Comunit\u00e0 europea detenuti dallo medesimo Ministero, in quanto avrebbe comportato lo svolgimento di una attivit\u00e0 amministrativa straordinaria, in ragione della notevolissima mole di dati e documenti da raccogliere e per i quali \u00e8 necessario consultare soggetti controinteressati; in tal caso, pertanto, l\u2019istanza di accesso deve ritenersi infondata, in quanto viziata da irragionevolezza. Analogamente il Tar Lombardia ha ritenuto legittimo il diniego opposto a una richiesta avanzata al comune di Broni concernente tutte le determinazioni assunte nel 2016 – complete degli allegati – di tutti i responsabili dei servizi del Comune (\u201cche implica necessariamente l\u2019apertura di innumerevoli subprocedimenti volti a coinvolgere i soggetti controinteressati), considerando altres\u00ec le numerosissime richieste di accesso (ben 73) inoltrate dallo stesso cittadino nel corso di un anno e mezzo: in conclusione, il giudice amministrativo ha ritenuto che la richiesta formulata dal ricorrente costituisse una \u201cmanifestazione sovrabbondante, pervasiva e, in ultima analisi, contraria a buona fede\u201d (sentenza n. 1951 del 2017; cfr. anche l\u2019analoga sentenza n. 669 del 2018<\/i>). Il Tar Veneto ha respinto un altro ricorso contro il diniego di accesso agli atti, evidenziando che il comune di Dolo aveva gi\u00e0 pubblicato sul sito istituzionale dell\u2019Ente e\/o comunicato personalmente al ricorrente tutti i dati e le informazioni rilevanti su una manifestazione oggetto della richiesta (sentenza n. 607 del 2017<\/i>). Coerentemente con le indicazioni contenute nelle Linee guida dell\u2019Anac, anche la giurisprudenza non ha ammesso richieste meramente esplorative, volte semplicemente a \u201cscoprire\u201d quali informazioni l\u2019Amministrazione dispone (sentenza del Tar Veneto n. 171 del 2018<\/i>).<\/p>\n

Anche in caso di richieste molto ampie, appare comunque utile la collaborazione con il richiedente al fine di circoscrivere eventualmente i dati indicati in prima battuta (le Linee guida e la circolare della Funzione pubblica sono improntate a uno spirito collaborativo, di dialogo e di supporto che la P.A. deve offrire nelle richieste di accesso civico): solo nel caso in cui fallisca il tentativo di circoscrivere i documenti richiesti, l\u2019Amministrazione potrebbe negare l\u2019accesso, motivandone in modo circostanziato le ragioni. I medesimi principi sono applicabili all\u2019ipotesi in cui uno stesso soggetto (o una pluralit\u00e0 di soggetti riconducibili a un medesimo ente) proponga pi\u00f9 domande entro un periodo di tempo limitato. In questo caso, l\u2019amministrazione potrebbe valutare l\u2019impatto cumulativo delle predette domande sul buon andamento della sua azione e, nel caso di manifesta irragionevolezza dell\u2019onere complessivo che ne deriva, motivare il diniego.<\/p>\n

In applicazione di tali principi il Tar Puglia, pur concordando sul carattere massivo e manifestamente irragionevole dell\u2019istanza di accesso civico generalizzato esaminata (riguardante tra l\u2019altro i cedolini paga, le fatture riguardanti acquisti e vendite, i registri iva vendite degli ultimi cinque anni), ci\u00f2 che giustificherebbe il diniego opposto con riferimento alla tutela del buon andamento della Pubblica Amministrazione, sottolinea tuttavia l\u2019assenza nel caso in questione di quel dialogo endoprocedimentale \u201cche appare ormai un valore immanente dell\u2019azione amministrativa\u201d; conseguentemente il comune di Corato viene invitato a contattare il richiedente e assisterlo nel tentativo di ridefinire l\u2019oggetto della richiesta entro limiti compatibili con i principi di buon andamento e di proporzionalit\u00e0 (sentenza n. 234 del 2018;\u00a0in senso analogo la sentenza del Tar Roma n.4977 del 2018<\/em><\/i>).<\/p>\n

3.4. Diritto ampio ma non controllo generalizzato<\/b>. Come ben evidenziato dal Consiglio di Stato (sentenza n. 651 del 2018<\/i>), l\u2019ampiezza del diritto di accesso generalizzato, ispirato a un nuovo modo di concepire il rapporto tra cittadini e potere pubblico, improntato a trasparenza e accessibilit\u00e0 dei dati e delle informazioni (neppure strumentale alla mera difesa in giudizio delle proprie posizioni), non pu\u00f2 per\u00f2 estendersi fino al punto da legittimare un controllo generalizzato, generico e indistinto sull’operato dell’Amministrazione. La valutazione al riguardo deve essere sempre effettuata con riferimento alla situazione concreta: ad esempio il Tar Catania ha ritenuto legittima la richiesta del sindacato degli atti riguardanti la gestione del personale presso la struttura operativa ospedaliera; tale istanza, volta a consentire la conoscenza dell\u2019impegno psicofisico cui \u00e8 sottoposto il personale infermieristico risultava infatti formulata con riferimento solo a un intervallo temporale limitato e perci\u00f2 non si configurava come un caso di controllo generalizzato (sentenza n. 547 del 2017<\/i>).\u00a0Al contrario non risultano ammissibili le richieste di accesso generalizzato non finalizzate al soddisfacimento di un interesse che presenti una \u201cvalenza pubblica\u201d e che restino invece confinate ad un bisogno conoscitivo esclusivamente privato e individuale (sentenza Tar Roma n. 8303 del 2018<\/em>).<\/p>\n

3.5. Il tema della riservatezza<\/b>. Anche nel caso di richieste di accesso generalizzato si ripropone il problema della tutela dei dati personali, in quanto tale strumento va indirizzato alla soddisfazione di un interesse generale e che non di un semplice interesse privato e individuale: a tale riguardo l\u2019orientamento prevalente dei giudici amministrativi appare volto a privilegiare l\u2019interesse conoscitivo (in senso pi\u00f9 restrittivo le posizioni espresse da Garante della privacy: vedi al riguardo le considerazioni contenute nella Relazione 2017<\/a><\/strong>, cap. 4.3.1). Se \u00e8 vero, da un lato, che in caso di accesso generalizzato il bilanciamento a favore della tutela dei dati personali \u00e8 pi\u00f9 rilevante rispetto a quanto sopra evidenziato con riferimento all\u2019accesso documentale (cfr. paragrafo 2.8; vedi al riguardo anche la sentenza del Tar Roma n. 6875 del 201825<\/em><\/i>) va in ogni caso motivato con cura quali siano i dati personali dei quali l\u2019accesso potrebbe vulnerare la tutela (cfr. in tal senso la sentenza del Tar Piemonte n. 886 del 2017 che contesta l\u2019esistenza di dati personali da tutelare; in senso analogo la sentenza del Tar Brescia n. 303 del 2018, che sottolinea comunque la possibilit\u00e0 di oscurare eventuali dati sensibili<\/i>).<\/p>\n

Interessante la decisione del Tar Campania in merito alla richiesta di documenti e informazioni sulla presenza sul luogo di lavoro di un dipendente della societ\u00e0 Sviluppo Campania; il diniego \u00e8 stato ritenuto illegittimo in quanto \u201cnon si comprende in che modo il dato richiesto se diffuso all\u2019esterno (che comunque andrebbe utilizzato dal richiedente nel rispetto del Codice della privacy) potr\u00e0 ledere le libert\u00e0 fondamentali dell\u2019interessato, la sua dignit\u00e0, la riservatezza, l\u2019immagine e la reputazione o ancora esporlo a pericoli\u201d; conseguentemente, l\u2019Amministrazione dovr\u00e0 limitarsi a omettere ogni dato idoneo a disvelare le ragioni delle assenze (ad esempio l\u2019astensione dal lavoro per malattia) (sentenza n. 5901 del 2017<\/i>).<\/p>\n

L\u2019assenza di dati da segretare pu\u00f2 riguardare anche le procedure di appalto: il Tar Campania ha ritenuto legittima la richiesta di accesso di un\u2019azienda sulle modalit\u00e0 di esecuzione dell\u2019appalto, in quanto le caratteristiche tecniche della fornitura risultavano gi\u00e0 precisate nel capitolato di appalto e perci\u00f2 non esistevano segreto tecnico e know how<\/i> riservato; in quel caso sarebbe necessario soltanto omettere le informazioni sui canali di approvvigionamento e le relative condizioni (sentenza n. 6028 del 2017<\/i>).<\/p>\n

In questo senso anche le Linee guida dell\u2019Anac, che invitano l\u2019Amministrazione scegliere le modalit\u00e0 meno pregiudizievoli per i diritti dell\u2019interessato, privilegiando l\u2019ostensione di documenti con l\u2019omissione dei \u201cdati personali\u201d in esso presenti, quando l\u2019esigenza informativa possa essere raggiunta senza implicare il trattamento dei dati personali.<\/p>\n

4.<\/b> Accesso civico semplice<\/b>. Questo tipo di accesso, introdotto nel 2013, \u00e8 volto a garantire il rispetto dell\u2019obbligo di pubblicare le informazioni previste dalla legge da parte delle singole Amministrazioni:\u00a0esso \u00e8 azionabile da chiunque, senza la previa dimostrazione della sussistenza di un interesse attuale e concreto per la tutela di situazioni rilevanti, senza obbligo di motivazione e \u201ccon la sola finalit\u00e0 di consentire una pubblicit\u00e0 diffusa e integrale dei dati che sono considerati dalle norme come pubblici e quindi conoscibili\u201d (cos\u00ec Tar Campania n. 5901 del 2017<\/em>). E\u2019 possibile pertanto ricorrere al giudice amministrativo in caso di inadempimento: si segnala a titolo di esempio la decisione del Tar Lazio in ordine alla mancata pubblicazione da parte del Ministero della Giustizia delle tabelle relative all’albo degli amministratori giudiziari (sentenza n. 9076 del 28 luglio 2017<\/i>). E il Tar Veneto ha riconosciuto il diritto di accesso civico e il relativo obbligo per l\u2019amministrazione regionale veneta di provvedere alla pubblicazione online dell\u2019ammontare della raccolta fondi in aiuto alle zone colpite dal tornado del luglio 2015 (sentenza n. 214 del 2017<\/em>).<\/p>\n

L\u2019accesso semplice pu\u00f2 costituire anche l\u2019occasione per precisare quale tipo di documenti debbano essere ordinariamente pubblicati dalle singole Amministrazioni: cfr. a tale riguardo la decisione del Consiglio di Stato che ha ordinato l\u2019integrazione dei dati e informazioni contenute nell\u2019”Anagrafe Edilizia Scolastica” del sito del Ministero dell\u2019Istruzione (sentenza n. 47 del 2018<\/i>).<\/p>\n

Un problema specifico si \u00e8 posto con alla pubblicazione dei dati (compensi, viaggi e missioni, dichiarazione dei redditi, situazione patrimoniale) dei titolari di incarichi dirigenziali, prevista dall\u2019art. 14, comma 1-bis, del D.Lgs. 14 marzo 2013, n. 33; sar\u00e0 la Corte costituzionale a doversi pronunciare sulla costituzionalit\u00e0 della norma, su sollecitazione del Tar Roma (ordinanza n. 9828 del 2017<\/em>).<\/p>\n

5. Alcune considerazioni conclusive<\/b>.<\/i> <\/b><\/i>L\u2019analisi svolta evidenzia che il nostro ordinamento d\u00e0 luogo a vari tipi d\u2019accesso, con diverse finalit\u00e0 e metodi d\u2019approccio alla conoscenza e altrettanti livelli soggettivi di pretesa alla trasparenza dei pubblici poteri, pur nella comune ispirazione al principio di trasparenza. Nel caso dell\u2019accesso documentale la tutela di specifici interessi pu\u00f2 consentire un accesso pi\u00f9 in profondit\u00e0, perch\u00e9 solo in favore di una ristretta cerchia di interessati, secondo le regole recate dalla legge n. 241 del 1990. Invece, nell\u2019accesso generalizzato (non collegato, cio\u00e8, a un interesse qualificato e differenziato o comunque volto a un controllo diffuso sull\u2019attivit\u00e0 dei pubblici poteri), le esigenze di controllo diffuso del cittadino devono consentire un accesso meno in profondit\u00e0 ma pi\u00f9 esteso, perch\u00e8 comporta, di fatto, una larga conoscibilit\u00e0 e diffusione di dati, documenti e informazioni. Risulta perci\u00f2 essenziale tenere distinte le due fattispecie per calibrare i diversi interessi in gioco, allorch\u00e9 si renda necessario un bilanciamento caso per caso tra tali interessi (cfr. tra le altre, le sentenze del Tar Lazio n. 3742 del 2017 e n. 8303 del 2018 e quelle del Tar Campania nn. 188 del 2016, 6028 del 2017 e n. 2659 del 2018<\/i>), anche se si assiste talora, quasi inevitabilmente, a una sovrapposizione tra i diversi istituti e un possibile loro utilizzo combinato da parte dei cittadini (cfr. ad esempio la sentenza del Tar Puglia n. 676 del 2017 e quella del Tar Sardegna n. 649 del 2018<\/em>) e talvolta ad un ricorso improprio agli istituti dell\u2019accesso per finalit\u00e0 del tutto diverse (vedi sentenza del Tar Roma n. 7326 del 2018<\/em>).<\/p>\n

Si tratta di un processo ormai irreversibile verso una sempre maggiore trasparenza dell\u2019attivit\u00e0 amministrativa, anche se rimangono resistenze da parte di singole Amministrazioni, testimoniate anche dall\u2019elevato numero dei ricorsi sul diniego di accesso (oltre 1400 nel 2016 quelli di fronte alla Commissione di accesso, dei quali il 38% accolti in tutto o in parte; consistente anche il numero di ricorsi di fronte al Tar). Avviso Pubblico continuer\u00e0 a monitorare la prassi applicativa e la giurisprudenza al fine di fornire un quadro sempre aggiornato sull\u2019utilizzo di questo istituto.<\/p>\n

(ultimo aggiornamento settembre 2018<\/em>)<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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