{"id":40379,"date":"2021-01-07T09:51:49","date_gmt":"2021-01-07T08:51:49","guid":{"rendered":"https:\/\/www.avvisopubblico.it\/home\/?page_id=40379"},"modified":"2021-01-07T09:51:49","modified_gmt":"2021-01-07T08:51:49","slug":"le-decisioni-comunitarie-e-la-legislazione-nazionale-in-materia-di-gioco-dazzardo","status":"publish","type":"page","link":"https:\/\/welaikaadv.site\/avviso\/home\/cosa-facciamo\/informare\/documenti-tematici\/gioco-dazzardo\/le-decisioni-comunitarie-e-la-legislazione-nazionale-in-materia-di-gioco-dazzardo\/","title":{"rendered":"GIOCO D’AZZARDO: LE DECISIONI COMUNITARIE E LA LEGISLAZIONE NAZIONALE"},"content":{"rendered":"

Premessa. <\/strong>Il gioco d’azzardo ha assunto dimensioni rilevanti anche nel nostro Paese e ci\u00f2 ha portato a riflettere sul rischio per molti soggetti (soprattutto quelli pi\u00f9 vulnerabili) di una vera e propria dipendenza comportamentale (Disturbo da Gioco d’Azzardo \u2013 DGA), con gravi disagi per la persona, non solo per l\u2019incapacit\u00e0 di controllare il proprio comportamento di gioco ma anche di poter compromettere l\u2019equilibrio familiare, lavorativo e finanziario, fino all\u2019indebitamento o all\u2019assoggettamento a tassi usurai presso la criminalit\u00e0 organizzata: come sottolineato dalla Direzione nazionale antimafia, in questo settore le mafie hanno effettuato ingenti investimenti anche con riferimento ai giochi legali.<\/p>\n

Indicazioni puntuali sulle modalit\u00e0 per affrontare in modo organico questa materia sono contenute nel volume di Avviso Pubblico Lose for life edito da Altra economia<\/a>.<\/p>\n

GLI ORIENTAMENTI COMUNITARI<\/strong><\/p>\n

Non c\u2019\u00e8 una normativa comunitaria specifica sul gioco d\u2019azzardo. Il Parlamento europeo ha per\u00f2 approvato nel 2013 una risoluzione<\/a> nella quale si afferma la legittimit\u00e0 degli interventi degli Stati membri a protezione dei giocatori, anche a compressione di alcuni principi cardine dell\u2019ordinamento comunitario come, ad esempio, la libert\u00e0 di stabilimento e la libera prestazione dei servizi (vedi al riguardo una sentenza del<\/a> 2015<\/a> e\u00a0le considerazioni contenute in una sentenza del 2018 del Consiglio di stato<\/a>): \u00e8 necessario infatti contrastare i possibili effetti negativi per la salute e a livello sociale, tenuto anche conto dell\u2019enorme diffusione del gioco d\u2019azzardo e del fenomeno delle frodi (anche attraverso campagne di monitoraggio del fenomeno e di sensibilizzazione dei cittadini – consumatori) oltre che svolgere un\u2019azione di lotta alla criminalit\u00e0.<\/p>\n

Nel 2014 la Commissione Europea \u00e8 intervenuta sul tema con una raccomandazione<\/a>\u00a0sul gioco d\u2019azzardo on line,\u00a0<\/em>con cui ha stabilito i principi che gli Stati membri sono invitati a osservare al fine di tutelare i consumatori, con particolare attenzione ai minori e ai soggetti pi\u00f9 deboli. Si sottolinea la necessit\u00e0 di fornire informazioni ai giocatori circa i rischi cui vanno incontro, di realizzare una pubblicit\u00e0 responsabile, di vietare ai minori l\u2019accesso al gioco d\u2019azzardo on line, di creare un conto di gioco per determinare l\u2019identit\u00e0 e, soprattutto, l\u2019et\u00e0 del consumatore, con fissazione di un limite di spesa e messaggi periodici su vincite e perdite realizzate; e, ancora, di prevedere linee telefoniche per fornire assistenza ai giocatori, un\u2019attivit\u00e0 formativa anche per i dipendenti delle case da gioco e campagne di informazione sui rischi legati al gioco d\u2019azzardo.<\/p>\n

Altro elemento significativo \u00e8 che nel settore del gioco d\u2019azzardo, proprio in ragione della sua pericolosit\u00e0, non trova applicazione la direttiva Bolkestein in materia di liberalizzazione.<\/p>\n

LA LEGISLAZIONE NAZIONALE ITALIANA<\/strong><\/p>\n

Sul fenomeno della ludopatia si registrano ripetuti interventi legislativi da parte del Parlamento, fondati sull’esigenza di tutelare l’ordine e la sicurezza pubblica, di contrastare il crimine organizzato ed eventuali frodi e di salvaguardare minori e soggetti pi\u00f9 deboli, oltre che per regolare i profili di carattere fiscale. La regolamentazione del gioco distingue i giochi vietati da quelli consentiti; per questi ultimi occorre ottenere un\u2019apposita concessione o autorizzazione. Anche Regioni e Comuni sono intervenute sulla materia dei giochi, dando origine anche ad un complesso contenzioso con gli operatori del settore\u00a0(vedi\u00a0i paragrafi successivi).<\/em><\/p>\n

La normativa generale sulle concessioni. <\/em><\/strong>Le disposizioni del testo unico del 1931 in materia di pubblica sicurezza sono state pi\u00f9 volte aggiornate nel corso degli anni: ad esempio la legge n. 266 del 2005 <\/a>\u00a0(legge finanziaria per il 2006, art.1, commi 525 e ss.), al fine di contrastare i fenomeni di illegalit\u00e0 connessi alla distribuzione on line dei giochi con vincite in denaro, attribuisce in particolare all\u2019Azienda Autonoma Monopoli di Stato la puntuale regolamentazione del settore (vedi ad esempio il decreto 27 luglio 2011) e l\u2019inibizione dei siti web privi delle autorizzazioni previste, o che svolgono attivit\u00e0 in contrasto con la disciplina vigente.<\/p>\n

Il decreto legge n. 98 del 2011 <\/a>\u00a0(convertito nella legge n. 111 del 2011<\/a>), nel ribadire il divieto di partecipazione ai giochi pubblici con vincita in denaro ai minori di 18 anni, inasprisce le sanzioni, di natura pecuniaria ovvero di sospensione dell\u2019esercizio o di revoca in caso di commissione di tre violazioni nell\u2019arco di tre anni (I controlli, stando a quanto riferito dal Governo in sede di interrogazione parlamentare, sono stati circa 38.000 nel 2013 e oltre 20.000 nel 2014). Lo stesso provvedimento detta anche norme pi\u00f9 severe sui requisiti dei concessionari di giochi pubblici e disposizioni per contrastare l’evasione, l’elusione fiscale e il riciclaggio (commi 20 ss.).<\/p>\n

La legge n. 88 del 2009<\/a>, art. 24, commi 12 e ss. (legge comunitaria per il 2008), oltre a nuovi requisiti dei soggetti che richiedono la concessione ed un inasprimento delle sanzioni, prevede l\u2019adozione di \u00a0strumenti ed accorgimenti per l’esclusione dall’accesso al gioco on line da parte di minori, nonch\u00e9 l’esposizione del relativo divieto in modo visibile negli ambienti virtuali di gioco gestiti dal concessionario (comma 17, lett. e). Con il c.d. “conto di gioco” di cui al comma 19 (per la cui apertura occorre fornire il codice fiscale) si crea una sorta di autolimitazione obbligatoria per il giocatore, che stabilisce i propri limiti di spesa settimanale o mensile, con conseguente inibizione dell’accesso al sistema in caso di raggiungimento della soglia predefinita. Per i giocatori \u00e8 prevista anche la facolt\u00e0 di auto-esclusione dal sito del concessionario, con conseguente impedimento ad un nuovo accesso. L’anagrafe dei conti di gioco consente anche il monitoraggio dell’attivit\u00e0 di ciascun giocatore.<\/p>\n

Con la legge n. 220 del 2010<\/a> (art. 1, commi 78 e ss.) viene rivisto lo schema di convenzione tipo per le concessioni per l’esercizio e la\u00a0 raccolta\u00a0 dei\u00a0 giochi pubblici, anche al fine di contrastare la diffusione del gioco irregolare o illegale in Italia e le infiltrazioni della criminalit\u00e0 organizzata nel settore, di tutelare la sicurezza, l’ordine pubblico ed i consumatori, specie minori d’et\u00e0 (sulla legittimit\u00e0 di tali restrizioni all’attivit\u00e0 di organizzazione e gestione dei giochi pubblici affidati in concessione vedi anche la sentenza della Corte costituzionale n. 56 del 2015).<\/em><\/p>\n

Il c.d. decreto Balduzzi.<\/em><\/strong> Un intervento pi\u00f9 organico in materia \u00e8 stato effettuato con il decreto legge n. 158 del 2012<\/a> (convertito nella legge n. 189 del 2012<\/a>) che affronta diverse tematiche.<\/p>\n

C<\/em>on riguardo ai profili sanitari, si prevede l’aggiornamento dei livelli essenziali di assistenza (LEA) con riferimento alle prestazioni di prevenzione, cura e riabilitazione rivolte alle persone affette da ludopatia (art. 5, comma 2). In attuazione di tale disposizione, \u00e8 stato approvato il Piano d\u2019azione nazionale<\/a>.<\/p>\n

Per contenere i messaggi pubblicitari, si vieta l\u2019inserimento di messaggi pubblicitari di giochi con vincite in denaro nelle trasmissioni televisive e radiofoniche nonch\u00e9 durante le rappresentazioni teatrali o cinematografiche non vietate ai minori. Sono anche proibiti i messaggi pubblicitari di giochi con vincite in denaro su giornali, riviste, pubblicazioni, durante trasmissioni televisive e radiofoniche, rappresentazioni cinematografiche e teatrali, nonch\u00e9 via internet, che incitano al gioco ovvero ne esaltano la sua pratica, ovvero che hanno al loro interno dei minori, o che non avvertono del rischio di dipendenza dalla pratica del gioco.<\/p>\n

La pubblicit\u00e0 deve riportare in modo chiaramente visibile la percentuale di probabilit\u00e0 di vincita che il soggetto ha nel singolo gioco. Per i trasgressori (sia il committente del messaggio pubblicitario sia il proprietario del mezzo di comunicazione interessato) vi \u00e8 una sanzione amministrativa da 100.000 a 500.000 euro (art. 7, commi 4 e 4 bis).
\n(Su questo argomento vedi anche la <\/em>circolare<\/a> applicativa dell\u2019AAMS del 2012)
\n(Sul tema della pubblicit\u00e0 vedi pi\u00f9 diffusamente questa <\/em>scheda<\/em><\/a>)<\/em><\/p>\n

Avvertimenti sul rischio di dipendenza dalla pratica di giochi con vincite in denaro e sulle relative probabilit\u00e0 di vincita devono essere riportati su schedine e tagliandi dei giochi; su apparecchi di gioco (c.d. AWP \u2013 Amusement with prizes), cio\u00e8 quegli apparecchi che si attivano con l’introduzione di monete o con strumenti di pagamento elettronico; nelle sale con videoterminali (c.d. VLT \u2013 Video lottery terminal); nei punti di vendita di scommesse su eventi sportivi e non; nei siti internet destinati all’offerta di giochi con vincite in denaro. In caso di inosservanza di tali disposizioni \u00e8 prevista la sanzione amministrativa di 50.000 euro (art. 7, commi 5 e 6).<\/p>\n

Il Ministero dell\u2019Istruzione segnala l\u2019importanza del gioco del responsabile agli istituti primari e secondari ai fini dell\u2019organizzazione di campagne informative ed educative sul tema (art. 7, comma 5 bis).<\/p>\n

Viene ribadito il divieto di ingresso ai minori di anni 18 nelle aree destinate al gioco con vincite in denaro interne alle sale Bingo, nelle aree ovvero nelle sale in cui sono installati apparecchi VLT e nei punti vendita in cui si esercita \u2013 quale attivit\u00e0 principale \u2013 quella di scommesse. Il titolare dell’esercizio \u00e8 tenuto ad identificare i minori di et\u00e0 mediante richiesta di esibizione di un documento di identit\u00e0, tranne nei casi in cui la maggiore et\u00e0 sia manifesta (art. 7, comma 8) (<\/em>come gi\u00e0 detto, per la violazione del divieto di partecipazione a giochi d\u2019azzardo da parte dei minori il decreto legge n. 98 del 2011<\/a>, art. 24, commi 20-22, ha previsto l\u2019applicazione di sanzioni pecuniarie e della chiusura dell\u2019esercizio commerciale da 10 a 30 giorni).<\/p>\n

\u00c8 prevista l\u2019intensificazione dei controlli sul rispetto della normativa (art. 7, comma 9) ed una “progressiva ricollocazione” dei punti della rete fisica di raccolta dei punti gioco per tener conto della presenza nel territorio di scuole, strutture sanitarie e ospedaliere, luoghi di culto, centri socio-ricreativi e sportivi (art. 7, comma 10). Peraltro non \u00e8 mai stato emanato il decreto ministeriale che avrebbe dovuto indicare i criteri ed indirizzi e le amministrazioni regionali e locali hanno adottato dei propri regolamenti in materia, dando luogo anche ad un forte contenzioso (vedi infra; leggi anche la risposta del Governo<\/a> ad un\u2019interrogazione parlamentare)<\/p>\n

In base al decreto Balduzzi \u00e8 stato istituito infine un Osservatorio per valutare le misure pi\u00f9 efficaci per contrastare la diffusione del gioco d’azzardo e il fenomeno della dipendenza grave. Tale Osservatorio, Inizialmente istituito presso l\u2019Agenzia delle dogane e dei monopoli \u00e8 stato successivamente trasferito al Ministero della salute ai sensi della legge n. 190 del 2014 <\/a>\u00a0(legge finanziaria per il 2015), che ne modifica anche la composizione, per assicurare la presenza di esperti e di rappresentanti delle regioni, degli enti locali e delle associazioni operanti in materia\u00a0(sui tempi di attivazione del nuovo Osservatorio leggi questa <\/em>nota del Governo<\/a>).\u00a0<\/em><\/p>\n

La stessa legge (art. 1, comma 133) destina annualmente, a decorrere dal 2015 una quota di 50 milioni di euro, nell\u2019ambito delle risorse destinate al finanziamento del Servizio Sanitario Nazionale, per la cura delle patologie connesse alla dipendenza da gioco d\u2019azzardo (1 milione annuo per la sperimentazione di software per monitorare il comportamento del giocatore e generare messaggi di allerta).<\/p>\n

I progetti di riordino del settore<\/strong>. <\/em>La legge n. 190 del 2014 contiene anche una disciplina transitoria (in attesa del riordino della normativa con la delega contenuta nella legge n. 23 del 2014, vedi infra), in materia di giochi pubblici. In particolare, \u00e8 prevista la possibilit\u00e0 di regolarizzare la posizione per tutti coloro che offrono scommesse con vincite in denaro (per proprio conto o di terzi, anche esteri) che non sono collegati al totalizzatore nazionale dell\u2019Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, pena ulteriori sanzioni e normative restrittive.<\/p>\n

Tale disposizione \u00e8 volta a disciplinare una situazione che si \u00e8 determinata nel corso degli ultimi anni in relazione ad alcune agenzie di scommesse, collegate a bookmakers e casin\u00f2 off-shore, con sedi all\u2019estero, che ritengono di poter esercitare attivit\u00e0 di raccolta di gioco in Italia senza concessione da parte dell\u2019Agenzia delle dogane e dei monopoli, e conseguentemente non versano alcuna imposta all\u2019erario.<\/p>\n

Si segnala che la legge n. 23 del 2014<\/a> Delega al Governo recante disposizioni per un sistema fiscale pi\u00f9 equo, trasparente e orientato alla crescita<\/em> conteneva una delega al Governo per il riordino delle disposizioni vigenti in materia di giochi pubblici (art. 14), per la tutela dei minori e per contrastare il gioco d\u2019azzardo patologico e per combattere il gioco illegale\u00a0e le infiltrazioni\u00a0delle organizzazioni criminali nell’esercizio dei giochi pubblici, attraverso una maggiore trasparenza dei requisiti delle societ\u00e0 concessionarie. Tra i parametri contenuti, inoltre, spicca la salvaguardia delle discipline regolatorie nel frattempo emanate a livello locale. La delega non \u00e8 stata per\u00f2 esercitata dal Governo. Per un\u2019analisi dei principi di riordino contenuti nella legge delega leggi questa scheda<\/a>.<\/p>\n

La legge di stabilit\u00e0 per il 2016 e altri provvedimenti urgenti<\/em>.<\/strong> Nella legge di stabilit\u00e0<\/a> (legge n. 208 del 2015)\u00a0(leggi questa <\/em>scheda<\/em><\/a>) che inizialmente era incentrata solo su una revisione del prelievo fiscale e sulle nuove concessioni per le sale gioco, sono state poi introdotte norme per sanzionare l\u2019impiego dei c.d. totem (apparecchi che permettono di collegarsi con piattaforme per il gioco on line) ed avviare un processo di contenimento del numero delle slot machine. Sono state poi approvate anche disposizioni limitative della pubblicit\u00e0, con riferimento sia agli orari in cui sono vietati i messaggi pubblicitari nelle tv generaliste (in pratica i canali presenti dai numeri 1 a 9 del telecomando: vedi a tale riguardo il decreto ministeriale pubblicato nella gazzetta ufficiale dell\u20198 agosto 2016) sia ai contenuti dei messaggi stessi.\u00a0\u00c8 stato infine attribuito alla Conferenza unificata Stato autonomie locali il compito di dettare Linee guida sulle caratteristiche dei punti di vendita ove si svolge il gioco pubblico e la loro ricollocazione territoriale; tale Intesa \u00e8 stata finalmente raggiunta nella riunione del 7 settembre 2017.<\/p>\n

Ulteriori misure in materia di tassazione sono contenute nel decreto legge n. 50 del 2017<\/a>, con un nuovo aumento del Preu (prelievo erariale unico) sia sulle slot machine che sulle vincite di alcune tipologie di gioco (Lotto, Enalotto, lotterie istantanee, ecc); nel corso dell\u2019iter in Commissione Bilancio sono state approvate anche altre disposizioni sulla riduzione delle slot machine (vedi in particolare la seduta del 25 maggio 2017), attuate con il decreto del Ministero dell’Economia 25 luglio 2017 (gazzetta ufficiale 1\u00b0 settembre 2017).<\/p>\n

Assai rilevante \u00e8, inoltre, il decreto-legge n. 87 del 2018<\/a>, convertito nella legge n. 96 del 2018, che introduce il divieto assoluto di pubblicit\u00e0 dei giochi d\u2019azzardo ed altre disposizioni per il contrasto dei disturbi da gioco d’azzardo: per un\u2019analisi delle misure contenute, si veda questa scheda<\/a>.<\/p>\n

La legge di bilancio per il 2019<\/a> ha previsto, tra le altre cose, un aumento del Preu e la possibilit\u00e0 per Comuni ed Enti locali di rivolgersi all\u2019Agenzia delle Dogane e dei Monopoli per verificare l\u2019effettiva applicazione delle ordinanze comunali sulle limitazioni degli orari da gioco\u00a0relative agli apparecchi da intrattenimento (si veda la scheda<\/a> dedicata).<\/p>\n

La legge di bilancio per il 2020, tra le varie previsioni, \u00e8 intervenuta ulteriormente sul Preu e ha disciplinato il prelievo sulle vincite (si veda questa scheda<\/a>, anche per le ulteriori previsioni introdotte con altri decreti durante l\u2019emergenza Covid-19).<\/p>\n

 <\/p>\n

LA LEGISLAZIONE REGIONALE
\n<\/strong><\/p>\n

La maggior parte delle\u00a0Regioni, accanto alle misure contenute nei piani sanitari, ha approvato specifici provvedimenti volti a prevenire la diffusione dei fenomeni di dipendenza dal gioco, anche se lecito, ed a tutelare le persone soggette ai rischi che ne derivano. Leggi statali e regionali concorrono, ciascuna nel proprio ambito, al perseguimento dello stesso obiettivo, costituito dalla materia salute, con il solo limite del \u201crispetto dei principi fondamentali\u201d stabiliti dalle leggi dello Stato, come indicato all\u2019art. 117, terzo comma, della Costituzione, tra i quali va ricordato in particolare quello relativo alla c.d. \u201cprevenzione logistica\u201d, in base al quale tra i locali ove sono installati gli apparecchi da gioco e determinati luoghi di aggregazione e\/o permanenza di fasce vulnerabili della popolazione deve intercorrere una distanza minima, ritenuta ragionevolmente idonea ad arginare i richiami e le suggestioni di facile ed immediato arricchimento.<\/p>\n

Nello specifico, ci\u00f2 che maggiormente risalta nella giurisprudenza \u00e8 la questione relativa al coordinamento tra le competenze statali e regionali: di fronte a ripetute contestazioni (sollevate di volta in volta dai gestori delle sale gioco) rispetto all\u2019invasione del potere dello Stato in materia di ordine pubblico e sicurezza, la Corte costituzionale ha riconosciuto e legittimato le prerogative regionali rispetto alla tutela della salute. Il quadro legislativo regionale, in questo modo, diventa quello entro cui si muovono i Comuni nell\u2019introdurre limitazioni di vario tipo all\u2019esercizio del gioco d\u2019azzardo. Per un\u2019analisi dei poteri di Regioni e Comuni sul gioco e dei principali interventi che essi introducono si veda questa scheda<\/strong><\/a>.<\/p>\n

(ultimo aggiornamento: 7 gennaio 2021)<\/em><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Premessa. 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