{"id":45863,"date":"2021-09-10T09:03:04","date_gmt":"2021-09-10T07:03:04","guid":{"rendered":"https:\/\/www.avvisopubblico.it\/home\/?page_id=45863"},"modified":"2021-09-10T09:03:04","modified_gmt":"2021-09-10T07:03:04","slug":"gli-orientamenti-giurisprudenziali-sulle-motivazioni-alla-base-dello-scioglimento","status":"publish","type":"page","link":"https:\/\/welaikaadv.site\/avviso\/home\/cosa-facciamo\/informare\/documenti-tematici\/comuni-sciolti-per-mafia\/gli-orientamenti-giurisprudenziali-sulle-motivazioni-alla-base-dello-scioglimento\/","title":{"rendered":"Gli orientamenti giurisprudenziali sulle motivazioni alla base dello scioglimento"},"content":{"rendered":"

Una parte rilevante delle sentenze relative ai decreti di scioglimento \u00e8 dedicata all\u2019analisi degli elementi riportati nella relazione ministeriale che hanno condotto allo scioglimento. Come si \u00e8 visto anche in questa\u00a0scheda<\/em>, i giudici amministrativi non entrano nel merito delle decisioni assunte dall\u2019Amministrazione, ma conducono un vaglio estrinseco finalizzato a verificare l\u2019esistenza di una giustificazione motivazionale logica, coerente e ragionevole alla base del provvedimento.<\/p>\n

Tra gli elementi centrali per procedere allo scioglimento emergono, in particolare, le situazioni di collegamento degli amministratori con la criminalit\u00e0 organizzata e gli atti amministrativi in vario modo condizionati dai clan: rispetto a queste situazioni, la giurisprudenza amministrativa ha elaborato una serie di orientamenti in grado di riconoscere e qualificare alcune di queste situazioni.<\/p>\n

I collegamenti con la criminalit\u00e0 organizzata: parentele e frequentazioni.<\/strong>\u00a0Ai fini della definizione del contesto di riferimento possono assumere valore i vincoli di parentela o di affinit\u00e0, rapporti di amicizia o di affari, notorie frequentazioni, sia dei vertici politici (si vedano, ad esempio, le sentenze CDS 2054\/2015<\/a>, CDS 3340<\/a> e 727<\/a> del 2014, CDS 3164\/2017<\/a>)\u00a0sia dei dipendenti dell\u2019amministrazione (TAR Calabria 1593\/2010<\/a>) ovvero di entrambi (CDS 3998\/2012<\/a>).<\/p>\n

Sui legami di parentela, va sottolineato che la giurisprudenza ha ritenuto che questi non costituiscano, di per s\u00e9, degli elementi indicativi di collegamenti rilevanti, sufficienti da soli a giustificare il provvedimento di scioglimento (TAR Lazio, 7862\/2019<\/a>); essi risultano per\u00f2 utili per ricostruire il quadro d\u2019insieme entro cui le vicende alla base dello scioglimento sono collocate (TAR Lazio 8488\/2018<\/a>), con la funzione di rendere pi\u00f9 netta la significanza e la rilevanza degli altri indizi accumulati (CDS 1764\/2020<\/a>).<\/p>\n

Anche in tema di frequentazioni e parentele, la giurisprudenza ha mostrato di prescindere dall\u2019esito dei procedimenti penali, valorizzando comunque i rapporti emersi anche quando i procedimenti si siano poi conclusi in modo favorevole per gli esponenti istituzionali (TAR Lazio, 11976\/2018<\/a>). Per i giudici, inoltre, non serve che tali frequentazioni avvengano necessariamente con esponenti di spicco dei clan: pu\u00f2 anzi ben accadere che siano le stesse consorterie a preferire soggetti di minor rango criminale per l\u2019interlocuzione con gli amministratori, contando sul vantaggio di una minore esposizione (TAR Lazio 5584\/2019<\/a>). Sulla stessa linea anche quelle pronunce in cui vengono ritenute rilevanti le frequentazioni degli amministratori con elementi controindicati singolarmente non decisivi, ma complessivamente sintomatici di una condotta permeabile dalle interferenze della criminalit\u00e0 (CDS 1038\/2016<\/a>).<\/p>\n

I collegamenti con la criminalit\u00e0 organizzata: il momento elettorale.<\/strong>\u00a0Assumono significativo rilievo le diverse forme di sostegno elettorale e di voto di scambio (CDS 4285\/2017<\/a>, relativa a Scicli; CDS 4727\/2018<\/a>, riguardante Crispano; TAR Lazio 8488\/2018<\/a>, relativa a Canolo; CDS 4529\/2015<\/a> relativa a Giardinello)\u00a0anche quando queste sono riferite ad esponenti delle opposizioni: si veda a tal proposito CDS 6435\/2019<\/a> in cui i giudici (ribaltando le considerazioni di segno contrario espresse in primo grado dal TAR Lazio, sentenza 2386\/2019<\/a>) considerano non rilevante il fatto che i consiglieri eletti con i voti delle cosche siano di maggioranza o di opposizione, in quanto vale la considerazione che un Consiglio comunale che sia espressione, anche solo in parte minoritaria, dell\u2019appoggio elettorale mafioso inficia irrimediabilmente il funzionamento dell\u2019Ente per vizio genetico e difficilmente potr\u00e0 o vorr\u00e0 adoperarsi per il ripristino di una effettiva legalit\u00e0 sul territorio.<\/p>\n

Inoltre, secondo la giurisprudenza non rileva per sminuire il collegamento che il numero di preferenze raccolte dal candidato supportato anche dalle cosche non sia stato particolarmente elevato (TAR Lazio, 338\/2019<\/a> e TAR Lazio 12088\/2019<\/a>), poich\u00e9 ci\u00f2 che pi\u00f9 rileva non \u00e8 la concreta alterazione del risultato elettorale, bens\u00ec la volont\u00e0 di fornire sostegno elettorale ad una determinata lista o candidato (TAR Lazio, 6231\/2018<\/a>) ed orientare pubblicamente il voto (TAR Lazio 9105\/2019<\/a>); questa circostanza, peraltro, pu\u00f2 anche declinarsi in un\u2019ottica spartitoria nel dirigere le preferenze tra pi\u00f9 candidati, anche di schieramenti diversi, il che non pu\u00f2 che confermare la situazione di permeabilit\u00e0 dell\u2019apparato comunale (TAR Lazio, 8488\/2018<\/a>). Anche il mancato rispetto degli impegni di rinnovamento e di recupero della legalit\u00e0 affermati nel corso della campagna elettorale\u00a0\u00e8 stato ritenuto rilevante (CDS 1662\/2016<\/a>).<\/p>\n

In un caso (TAR Lazio 3260\/2021<\/a>) i giudici hanno dato peso anche alla distribuzione territoriale delle preferenze per il candidato Sindaco (poi eletto) e le sue liste, ritenendo rilevante il fatto che il numero maggiore di voti \u00e8 stato conseguito proprio nelle zone a maggiore influenza mafiosa.<\/p>\n

Anche l\u2019eventuale sottoscrizione delle liste elettorali da parte di soggetti riconducibili ai clan locali costituisce un elemento rilevante, da cui si pu\u00f2 desumere una forma di influenza della criminalit\u00e0 organizzata sulla vita civile e politica della comunit\u00e0, specialmente se in un piccolo comune (e anche quando tutte le liste presentate siano state sottoscritte da esponenti delle cosche: si veda CDS 3067\/2020<\/a>). Allo stesso modo, un altro elemento ritenuto dalla giurisprudenza significativo \u00e8 quello delle variazioni anagrafiche alla vigilia del voto in piccoli Comuni, circostanza che secondo i giudici mostra una visione familistica del potere pubblico e che rileva anche a prescindere da una prova di resistenza elettorale (CDS 1764\/2020<\/a>).<\/p>\n

Talora possono trovare risalto anche gli atti di intimidazione di cui sono oggetto gli amministratori locali (vedi CDS 2346\/2011<\/a>, riguardante il comune di Pago del Vallo di Lauro; CDS 4074\/2020<\/a>, in cui gli episodi di intimidazione a danno degli esponenti dell\u2019opposizione dimostrano secondo i giudici l\u2019attenzione della criminalit\u00e0 organizzata verso la vita politica comunale, e l\u2019ostilit\u00e0 di questa alla sola opposizione).<\/p>\n

Il condizionamento dell\u2019attivit\u00e0 amministrativa.<\/strong> In ogni caso, per giustificare il provvedimento di scioglimento devono trovare una specifica illustrazione i casi di condizionamento concreto su singoli atti dell\u2019Amministrazione, ad esempio favoritismi nella gestione degli appalti pubblici, ovvero di benefici comunque elargiti agli esponenti della criminalit\u00e0 organizzata (CDS 3170\/2017<\/a> relativa al comune di Bagnara Calabra; per un esame puntuale dei casi di condizionamento emersi nel corso degli accertamenti delle commissioni di accesso istituite nel biennio 2017-2018 leggi questa\u00a0scheda<\/strong><\/a>).<\/p>\n

Secondo la giurisprudenza, in particolare, \u00e8 necessario che relazione e decreto individuino le aree dell\u2019azione amministrativa (ma pu\u00f2 essere sufficiente anche una sola situazione: CDS 5970\/2018<\/a>) in cui vi \u00e8 compromissione del buon andamento, dell\u2019imparzialit\u00e0 e del regolare funzionamento dei servizi ovvero un grave e perdurante pregiudizio per la sicurezza pubblica, e che stabiliscano che tale compromissione \u00e8 conseguenza ed effetto del collegamento che gli amministratori o altri dipendenti del comune hanno con la criminalit\u00e0 organizzata (TAR Lazio 7862\/2019<\/a>), senza che nel secondo caso gli amministratori possano opporre legittimamente la loro ignoranza rispetto al condizionamento di dirigenti o dipendenti (TAR Lazio 1433\/2019<\/a>; TAR Lazio 6647\/2019<\/a>). Ai fini della legittimit\u00e0 dello scioglimento, infatti, non rileva che il condizionamento possa essere avvenuto all\u2019insaputa degli amministratori (su cui gravano degli obblighi di vigilanza e controllo nei confronti della burocrazia e dei gestori di pubblici servizi del Comune, TAR Lazio 10049\/2016<\/a>, confermata da CDS 3164\/2017<\/a>; TAR Lazio 11396\/2019<\/a> e 5843\/2020<\/a>; CDS 1266\/2012<\/a>; TAR Lazio\u00a03576\/2018<\/a>\u00a0sul Comune di Crispano) n\u00e9 che gli elementi su cui si fonda lo scioglimento non rivelano, n\u00e9 fanno presumere, l\u2019intenzione degli amministratori di assecondare gli interessi dei clan (TAR Lazio, 14704\/2019<\/a>) o la condivisione di obiettivi e valori con gli appartenenti alle cosche (TAR Lazio 11940\/2020<\/a>).<\/p>\n

In altri termini, come ribadito dalla giurisprudenza in molteplici occasioni (a partire da CDS 2895\/2013), per addivenire allo scioglimento dell\u2019Ente locale \u00e8 sufficiente l\u2019emersione anche soltanto di un atteggiamento di debolezza, omissione di vigilanza e controllo, incapacit\u00e0 di gestione nella macchina amministrativa da parte degli organi politici che sia stato idoneo a beneficiare oggettivamente soggetti riconducibili ad ambienti controindicati.<\/p>\n

Rilevano cos\u00ec sia le forme della contiguit\u00e0 cosiddetta compiacente, caratterizzata da corruzione e favoritismi clientelari, sia quella soggiacente, in cui gli amministratori rimangono inerti e subiscono le pressioni senza un\u2019azione risolutiva di contrasto (CDS 4026\/2019<\/a>).<\/p>\n

Quanto appena esposto si salda con la considerazione che, essendo lo scioglimento uno strumento di natura preventiva, fondato su una valutazione prognostica tesa ad approntare una tutela avanzata delle istituzioni (CDS 3828\/2018<\/a> e TAR Lazio 14704\/2019<\/a>), la significativit\u00e0 degli elementi raccolti, relativi ai condizionamenti delle cosche sulla vita amministrativa e ai collegamenti di queste con gli amministratori, non deve essere valutata secondo il criterio (penalistico) della certezza oltre ogni ragionevole dubbio, bens\u00ec secondo una logica probabilistica tipica, appunto, del diritto della prevenzione (CDS 5077\/2019<\/a>), tenendo conto anche delle circostanze ambientali e dell\u2019implausibilit\u00e0 di una lettura complessiva alternativa (CDS 197\/2016<\/a>). Tale metodo risulta ancor pi\u00f9 centrale nell\u2019esperienza di piccoli comuni in cui, anche per un grado maggiore di coesione interna e di chiusura verso l\u2019esterno, le difficolt\u00e0 nella raccolta degli elementi possono essere superate attraverso un percorso di ragionevolezza valutativa e di proporzionalit\u00e0, imperniato sulla logica della probabilit\u00e0 cruciale (CDS 3067\/2020<\/a>), per ritenere sussistenti i collegamenti nell\u2019ottica di una valutazione complessiva.<\/p>\n

Il condizionamento dell\u2019attivit\u00e0 amministrativa: il contesto territoriale.<\/strong> Sul tema del contesto ambientale, inoltre, la giurisprudenza del Consiglio di Stato (ad esempio, CDS 6207\/2019<\/a> e 5584\/2019<\/a>) ha affermato che le specificit\u00e0 territoriali della criminalit\u00e0 organizzata costituiscono un fondamentale presupposto per interpretare il significato delle condotte contestate agli amministratori, negando al contempo che da tali valutazioni possa discendere un qualche pregiudizio territoriale (come invece affermato nel primo grado della stessa vicenda: TAR Lazio 3101\/2019<\/a>): l\u2019accertata o notoria diffusione della criminalit\u00e0 nei territori oggetto di analisi viene invece ritenuta uno degli assi portanti delle valutazioni complessive propedeutiche allo scioglimento stesso (CDS 4074\/2020<\/a>). La contestualizzazione territoriale, peraltro, \u00e8 un elemento che viene attentamente considerato anche per l\u2019attribuzione di un corretto significato a determinati episodi di visibilit\u00e0 pubblica, in cui centrale \u00e8 l\u2019individuazione precisa del messaggio veicolato (ad esempio, la partecipazione di un Assessore ad un determinato evento pubblico in CDS 6918\/2019<\/a>, o di un Sindaco a un matrimonio in TAR Lazio 11940\/2020<\/a>; o quanto avviene nel corso delle processioni religiose, a cui va attribuito un certo significato collettivo, secondo CDS 5077\/2019<\/a>).<\/p>\n

Il condizionamento dell\u2019attivit\u00e0 amministrativa: gli appalti e alcuni settori rilevanti.<\/strong>\u00a0Sul piano del condizionamento delle procedure amministrative, uno degli elementi pi\u00f9 ricorrenti \u00e8 rappresentato dagli affidamenti diretti (limitati, di norma, ai soli casi urgenti) di appalti e servizi a imprese gestite da soggetti controindicati o comunque in qualche in modo colluse. A tal proposito, la giurisprudenza (vedi CDS 5584\/2019<\/a>) ha ribadito che \u00e8 rilevante la presenza nella compagine societaria anche di parenti di soggetti mafiosi: ci\u00f2 non in ragione di una presunzione di mafiosit\u00e0 (che non trova spazio nel nostro ordinamento), bens\u00ec perch\u00e9 la complessa organizzazione della mafia si fonda sul nucleo fondamentale della famiglia e, in questo contesto, anche il parente di un mafioso pu\u00f2 subire l\u2019influenza del capofamiglia e dell\u2019associazione.<\/p>\n

In alcuni casi i giudici hanno sottolineato come la mancata programmazione da parte dell\u2019Amministrazione dei lavori e dei servizi da svolgere abbia comportato l\u2019artificiosa determinazione di situazioni d\u2019urgenza, che sarebbero state facilmente scongiurabili con un minimo di programmazione; in questo modo sono stati avallati meccanismi di affidamento diretto, col risultato pratico di aver avvantaggiato soggetti riconducibili ai clan (CDS 4026\/2019<\/a>, 5077\/2019<\/a> e 2793\/2021<\/a>). Situazioni analoghe sono state poi considerate rilevanti nella giurisprudenza rispetto alle proroghe degli affidamenti e all\u2019elargizione di contributi e sussidi senza il rispetto delle norme di trasparenza (ad esempio, TAR Lazio 11976\/2018<\/a>).<\/p>\n

I giudici in alcune occasioni (ad esempio, TAR Lazio 11940\/2020<\/a>) hanno anche chiarito che in caso di appalti caratterizzati da anomalie significative la mera legittimit\u00e0 formale delle procedure in esame non \u00e8 argomento sufficiente a scongiurare lo scioglimento, potendo anzi ci\u00f2 apparire come la ricerca di una apparenza di legalit\u00e0 finalizzata a meglio tutelare gli interessi della criminalit\u00e0 organizzata.<\/p>\n

Da segnalare, inoltre, anche i casi in cui la giurisprudenza ha attribuito importanza alla sostanziale inerzia degli organi comunali rispetto alla gestione dei beni confiscati o rispetto all\u2019annoso problema dell\u2019abusivismo edilizio (in particolare, rilevando in diverse circostanza che l\u2019attivit\u00e0 amministrativa consiste solo nell\u2019adozione di provvedimenti, arrestandosi nel momento di procedere con l\u2019abbattimento vero e proprio dell\u2019edificio e quindi senza un vero ripristino della legalit\u00e0: si vedano ad esempio CDS 4026\/2019<\/a> e 3067\/2020<\/a>). Un altro settore rilevante \u00e8 quello delle attivit\u00e0 di pascolo abusive tollerate dai Comuni: si tratta di una delle forme con cui la criminalit\u00e0 organizzata (specialmente la ndrangheta) esprime il controllo sul territorio (TAR Lazio 12935\/2020<\/a>).<\/p>\n

Sul piano generale, dunque, i giudici hanno molte volte sottolineato che una gestione poco lineare e poco trasparente delle procedure ad evidenza pubblica (ad esempio, l\u2019artificioso frazionamento delle gare: si veda TAR Lazio 6231\/2018<\/a>), la disorganizzazione e il disordine amministrativo (ad esempio, il caso frequente nei Comuni sciolti dei debiti tributari verso l\u2019ente locale), l\u2019omissione o il ritardo nelle richieste delle informazioni antimafia (CDS 5584\/2019<\/a> e TAR Lazio 9231\/2021<\/a>) costituiscono il terreno fertile per l\u2019inserimento della criminalit\u00e0 organizzata (CDS 6435\/2019<\/a>), e ci\u00f2 a prescindere dalla circostanza che tali situazioni fossero gi\u00e0 presenti nell\u2019ambito delle amministrazioni precedenti (TAR Lazio 6239\/2018<\/a>).<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Una parte rilevante delle sentenze relative ai decreti di scioglimento \u00e8 dedicata all\u2019analisi degli elementi riportati nella relazione ministeriale che hanno condotto allo scioglimento. 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