Introduzione<\/u><\/strong><\/p>\nDalle audizioni svolte sul tema e nei lavori dei diversi comitati, \u00e8 emerso l\u2019allarmante reiterarsi degli scioglimenti degli stessi enti, soprattutto nelle regioni Calabria, Campania e Sicilia. La gestione commissariale a cui viene affidato un ente dopo lo scioglimento ha il compito di \u201cepurare\u201d lo stesso dalle infiltrazioni mafiose e consentire una futura azione amministrativa libera dai condizionamenti della criminalit\u00e0 organizzata.<\/p>\n
Lo strumento usato per questo scopo \u00e8 la misura del \u201cTesto unico degli enti locali<\/em>\u201d (TUEL) che \u00e8 uno dei presidi antimafia pi\u00f9 importanti del nostro ordinamento, inserito per la prima volta nella legge n. 55 del 1990 con l\u2019art 15 bis che prevedeva la possibilit\u00e0 di scioglimento dei consigli comunali e provinciali. L\u2019art 143 del TUEL prevede che il Prefetto, qualora verifichi determinate situazioni, sentite altre cariche pubbliche, invii al Ministero dell\u2019interno una relazione con le situazioni riscontrate. Lo scioglimento viene poi disposto dal Presidente della Repubblica su proposta del Ministero; esso comporta la cessazione della carica pubblica dei soggetti partecipanti agli organi dell\u2019ente per una durata di 18 mesi prorogabili fino a 24.<\/p>\nL\u2019art 146 dello stesso testo estende la possibilit\u00e0 di scioglimento a una maggior cerchia di enti pubblici. Con il decreto di scioglimento viene nominata una commissione straordinaria<\/strong> per la gestione dell\u2019ente che rimane in carica fino allo svolgimento del primo turno elettorale utile. Lo scioglimento \u00e8 una misura amministrativa straordinaria. Tra agosto 1991 e il 30 novembre 2021 sono stati sciolti 364 comuni in 11 regioni italiane. Una disposizione introdotta dal legislatore nel 2009 contenuta nel quinto comma dell\u2019art 143 TUEL prevede che si possa agire anche nei confronti dell\u2019apparato burocratico (con funzione cautelare e non sanzionatoria).<\/p>\nLa gestione commissariale non solo ha i compiti sopradescritti contro l\u2019illegalit\u00e0 e risanare le situazioni che hanno permesso l\u2019infiltrazione, ma devono anche far fronte alle criticit\u00e0 di varia natura che interessano gli enti amministrati: dalla gestione del ciclo dei rifiuti alla realizzazione delle opere rimaste incompiute.<\/p>\n
La Relazione illustra i risultati del lavoro avviato dalla Commissione nel 2020. \u00a0Dall\u2019analisi \u00e8 emerso che, secondo la Commissione, le gestioni commissariali non presterebbero la dovuta attenzione alla trasparenza e prevenzione della corruzione, in contrasto con il nuovo volto della mafia, meno violenta e sfacciata, pi\u00f9 infiltrata negli apparati pubblici e nell\u2019economia legale.<\/p>\n
<\/p>\n
La prevenzione della corruzione e la trasparenza<\/u><\/strong><\/p>\nUna delle politiche fondamentali \u00e8 l\u2019accessibilit\u00e0 alle informazioni che riguardano l\u2019organizzazione e le attivit\u00e0 degli enti pubblici, per favorire forme diffuse di controllo sulle funzioni istituzionali e sulle risorse pubbliche. Il Codice della trasparenza delle pubbliche amministrazioni<\/em> ha individuato una serie di atti e documenti che le pubbliche amministrazioni devono pubblicare, questi devono essere inseriti nell\u2019apposita sezione del proprio sito istituzionale \u201cAmministrazione trasparente<\/em>\u201d. Con il codice della trasparenza \u00e8 stato introdotto e disciplinato l\u2019accesso civico col quale ogni cittadino pu\u00f2 richiedere di visionare i documenti che obbligatoriamente devono essere pubblicati.<\/p>\nNel codice della trasparenza sono previsti due tipi di controllo:<\/p>\n
\n- uno di tipo diffuso<\/strong>, che prevede che ogni amministrazione individui un Responsabile per la prevenzione della corruzione e della trasparenza (Rpct)<\/em>;<\/li>\n
- l\u2019altro di tipo centrale<\/strong>, affidato all\u2019Autorit\u00e0 nazionale anticorruzione (ANAC)<\/em> che \u00e8 titolare dei poteri ispettivi verso le pubbliche amministrazioni.<\/li>\n<\/ul>\n
<\/p>\n
Quadro di sintesi: le criticit\u00e0 rilevate<\/u><\/strong><\/p>\nNell\u2019analisi compiuta sono stati presi in esame i dati sulla trasparenza e prevenzione nei comuni italiani nell\u2019anno 2020. In quest\u2019anno sono stati 53 i comuni sottoposti a gestione commissariale. Nei 17 comuni che sono andati al voto in autunno si \u00e8 verificata in pi\u00f9 casi la riconferma dei sindaci uscenti e una rilevante presenza di liste civiche al posto dei partiti tradizionali.<\/p>\n
Gli aspetti che i legislatori hanno voluto valorizzare e disciplinare risultano trascurati nelle gestioni commissariali e ci\u00f2 nonostante fossero state stigmatizzate le omissioni e carenze delle amministrazioni in molti decreti di scioglimento.<\/p>\n
Dall\u2019analisi dei dati emergono:<\/p>\n
\n- gravi carenze nei contenuti che deve contenere la pagina di \u201cAmministrazione trasparente<\/em>\u201d degli enti, e questo non \u00e8 stato evidenziato nelle \u201cRelazioni di fine mandato<\/em>\u201d redatte dalle commissioni;<\/li>\n
- profili deficitari sono stati rilevati nell\u2019obbligo per i Comuni di pubblicare l\u2019elenco dei beni confiscati alla mafia e a loro trasferiti;<\/li>\n
- bench\u00e9 la situazione economica di questi comuni sia deficitaria, non \u00e8 stato rispettato il ciclo di programmazione dei bilanci e il piano dei conti non \u00e8 stato prodotto o pubblicato;<\/li>\n
- la mancanza di stabilit\u00e0 e continuit\u00e0 nella figura del Rpct;<\/li>\n
- la mancanza nelle relazioni del Rpct di segnalazioni relative a fenomeni corruttivi;<\/li>\n
- l\u2019assenza totale di whisteblowing<\/em>.<\/li>\n<\/ul>\n
<\/p>\n
Le elezioni nei comuni sciolti per mafia<\/u><\/strong><\/p>\nIn generale dai dati \u00e8 emerso che nella maggior parte dei casi il sindaco era sostenuto da una o pi\u00f9 liste civiche, si pu\u00f2 pensare che la scarsa esposizione elettorale dei partiti costituisca uno dei fattori distorsivi che hanno caratterizzato quegli enti. Sempre in riferimento alle elezioni che avevano preceduto lo scioglimento, in due comuni si present\u00f2 una sola lista, in altri 14 comuni invece le liste contrapposte erano soltanto due, spesso civiche. In tre comuni \u00e8 stato rieletto lo stesso sindaco, in altri casi il vincitore aveva gi\u00e0 ricoperto in passato la medesima carica. Anche successivamente al commissariamento \u00e8 stata rilevata una scarsa competizione.<\/p>\n
<\/p>\n
Il responsabile anticorruzione e trasparenza<\/u><\/strong><\/p>\nIl Rpct, a seguito della legge c.d. \u201cSeverino\u201d, ha concentrato su un\u2019unica persona i ruoli di Responsabile della prevenzione della corruzione<\/em> e di Responsabile della trasparenza<\/em>. La nomina del Rpct spetta all\u2019organo di indirizzo dell\u2019ente e solitamente coincide con una figura di vertice evitando quelle in potenziale conflitto di interesse.<\/p>\nNella maggior parte dei 53 comuni analizzati la figura del Rpct \u00e8 stata rinnovata negli ultimi due anni e in 21 casi durante il commissariamento. In diversi comuni il ruolo del Segretario comunale era svolto con una reggenza temporanea assunta dal Segretario di un comune limitrofo. Questa \u00e8 una condizione che non aiuta la gestione commissariale a riportare il comune a una situazione normale. Il compito principale assegnato al Rpct \u00e8 quello di redigere lo strumento del Piano triennale di prevenzione della corruzione e della trasparenza (Ptpct)<\/em> che propone e predispone strumenti adeguati interni all\u2019amministrazione. L\u2019ANAC consente nei comuni con meno di cinque mila abitanti di adottare il Piano con modalit\u00e0 semplificate, ovvero mentendo il piano del precedente anno eventualmente integrandolo. Il piano \u00e8 stato pubblicato da 45 comuni su 53, 4 sono fermi al piano 2019-2021 e 4 a quello 2018-2020; in sei degli otto casi di inadempienza, la commissione era gi\u00e0 insediata prima del termine di presentazione del piano (31 gennaio di ogni anno). In alcuni casi il piano anche se redatto risulta essere inadeguato e insufficiente.<\/p>\n <\/p>\n
La trasparenza nei comuni sciolti per mafia<\/u><\/strong><\/p>\nNella sezione Amministrazione trasparente<\/em> dei siti internet degli enti ci sono contenuti obbligatori da pubblicare a cui si possono aggiungerne alcuni facoltativi per rispettare meglio il principio di trasparenza. Il soggetto che si deve curare della pubblicazione \u00e8 il Rpct e in caso di inadempienza chiunque pu\u00f2 rivolgersi al responsabile attraverso le modalit\u00e0 descritte sempre nel medesimo sito alla pagina Altri contenuti<\/em> \u00e0 accesso civico<\/em>.<\/p>\nGli obblighi di trasparenza risultano poco soddisfacenti, e nonostante si sappia che i profili deficitari sono da ricondurre alla fase antecedente lo scioglimento, bisogna tuttavia ragionare sul perch\u00e9 le commissioni non siano state in grado di sanarle.<\/p>\n
Nella pagina Amministrazione trasparente<\/em> sono state identificate significative carenze. In alcuni comuni la pagina \u00e8 stata rinnovata durante il commissariamento ma in molti casi quest\u2019operazione ha portato alla perdita o difficolt\u00e0 di reperire le informazioni pregresse. Questa pagina \u00e8 articolata in sottosezioni:<\/p>\n\n- Accesso civico:<\/em>\u00a0dovrebbe contenere l\u2019indirizzo di posta elettronica del Rpct e quella del soggetto titolare del potere sostituivo; in 34 comuni quest\u2019informazione non \u00e8 risultata disponibile;<\/li>\n
- Organizzazione<\/em> e\u00a0Organi di indirizzo politico amministrativo:<\/em> andrebbero inserite una serie di informazioni come la composizione della commissione straordinaria, il curriculum vitae<\/em> dei commissari, i documenti per l\u2018insediamento della commissione ecc. 25 comuni non hanno pubblicato per tempo alcuna informazione, 10 hanno pubblicato i curricula<\/em> e 4 i compensi derivanti da questa carica. Solo 6 dei 17 comuni che sono tornati al voto nel mese di settembre 2020 \u00e8 stata pubblicata la relazione di fine mandato;<\/li>\n
- Bilanci:<\/em> solo 20 avevano pubblicato il bilancio di previsione 2020-2022. I comuni sciolti spesso versano in condizioni finanziarie deficitarie: il 28% versavano in condizioni gravi (la media nazionale \u00e8 al di sotto del 5%). Per quanto riguarda il rendiconto di esercizio 2019 era disponibile solo per 19 comuni. In alcuni casi non presentavano la struttura delle tavole previste dal \u201cpiano armonizzato dei conti\u201d. La banca dati della pubblica amministrazione e del Ministero dell\u2019economia e delle finanze conteneva solo 32 bilanci dei 53 che avrebbero dovuto esserci. Un dato per la valutazione dello stato di salute dei bilanci \u00e8 il fondo crediti di dubbia esigibilit\u00e0 (Fcde) che contiene una parte di residui attivi e in particolare le somme non riscosse che ragionevolmente non potranno essere recuperate dall\u2019ente. Quasi la met\u00e0 dei residui attivi \u00e8 a rischio riscossione. Un valore alto del rapporto Fcde\/residui attivi indica la scarsa capacit\u00e0 di riscossione prolungata nel tempo; un valore basso invece potrebbe indicare una sottostima dei crediti inesigibili. Il rapporto residui passivi\/attivi \u00e8 al 60,3% circa 10 punti percentuale superiore a quello di tutti i comuni italiani. Se il rapporto \u00e8 elevato espone il comune a rischio di solvibilit\u00e0, se \u00e8 invece basso denota una scarsa capacit\u00e0 di riscossione delle somme o una ridotta capacit\u00e0 di spesa. Se l\u2019intero piano dei conti fosse disponibili per ogni comune si potrebbero avere altre indicazioni non solo per lo stato di salute dell\u2019ente ma anche per la prevenzione delle infiltrazioni criminali. Piano degli indicatori e dei risultati di esercizio, solo in nove l\u2019hanno pubblicato. Un comune per essere dichiarato in deficit deve presentare valori superiori alla soglia per almeno met\u00e0 dei parametri obiettivo definiti. La condizione di deficit strutturale evidenzia il predissesto e che quindi deve essere corretta attraverso un piano pluriennale di riequilibrio finanziario per non arrivare a dissesto. Tra i parametri quello maggiormente critico \u00e8 la capacit\u00e0 di riscossione delle entrate. Infatti, in 24 non hanno pubblicato informazioni mentre gli altri 29 si leggono le relazioni tra il 2016 e il 2021.<\/li>\n<\/ul>\n
\n- Pagamenti dell\u2019amministrazione: <\/em>contiene i dati sui pagamenti e sui tempi di erogazione; in 19 si rinviava al portale it<\/em> dell\u2019agenzia per l\u2019Italia digitale dove per\u00f2 sono disponibili solo i pagamenti pi\u00f9 recenti. Rilevante \u00e8 l\u2019indicatore sulla tempestivit\u00e0 dei pagamenti, in 11 hanno omesso la pubblicazione e in 19 non avevano il dato aggiornato, il ritardo medio \u00e8 99 giorni (pi\u00f9 del triplo consentito);<\/li>\n
- Bandi e gare: <\/em>vanno pubblicate le informazioni relative alle procedure di gara bandite, 9 comuni non l\u2019hanno compilata e 6 non hanno aggiornato le informazioni. Una fonte informativa esterna \u00e8 il Monitoraggio delle opere pubbliche<\/em> (Mop)<\/em> che consente di conoscere il costo dell\u2019opera, i pagamenti e finanziamenti totali, i tempi previsti ecc. il livello medio di adempimento \u00e8 del 36% e quello di completezza del 27%;<\/span><\/li>\n<\/ul>\n
\n- Beni immobili e gestione patrimonio:<\/em> va pubblicato il patrimonio immobiliare dell\u2019ente. In 39 comuni i canoni di locazione passiva non sono stati pubblicati, solo il comune di Vittoria ha adempito a tale obbligo. Inoltre, va pubblicato anche l\u2019elenco dei beni immobili confiscati trasferiti all\u2019ente, solo 13 lo hanno fatto;<\/li>\n
- Infine, l\u2019esito del monitoraggio annuale sui contenuti di Amministrazione trasparente<\/em> deve essere pubblicato nella sezione Controlli e rilievi sull\u2019amministrazione<\/em> attraverso una griglia di rilevazione, solo la met\u00e0 dei Comuni lo ha fatto.<\/li>\n<\/ul>\n
Gli organi politico amministrativo sono tenuti a nominare L\u2019Organismo di Valutazione Indipendente (OIV), in 21 non hanno pubblicato nessuna informazione a riguardo.<\/p>\n
Solo 6 avevano reso noto il debito residuo. Tra le spese a maggior rischio corruttivo ci sono quelle delle forniture di beni e servizi o l\u2019affidamento di lavori all\u2019esterno. Nel periodo antecedente alla gestione commissariale si legge come i Comuni in questione abbiano fatto frequente ricorso a procedure di affidamento diretto e ad appalti sottosoglia.<\/p>\n
<\/p>\n
La relazione annuale del Rpct<\/u><\/strong><\/p>\nIl Responsabile deve compilare annualmente una relazione sulle misure di prevenzione della corruzione <\/em>e pubblicata nella sezione altri contenuti<\/em> e prevenzione della corruzione<\/em>. Questa \u00e8 un file Excel predisposto dall\u2019ANAC con un questionario su anagrafica, considerazioni generali e misure anticorruzione. In 13 comuni essa mancava, sono state quindi presentate richieste di accesso civico, in 2 hanno risposto affermativamente mentre per le altre 11 \u00e8 stata presentata un\u2019istanza di riesame e di queste solo 3 hanno avuto esito positivo.<\/p>\nI temi maggiormente ricorrenti descritti dai Rpct sono:<\/p>\n
\n- le difficolt\u00e0 oggettive nello svolgimento del ruolo, sia per il continuo avvicendarsi di segretari comunali, sia per la presenza ridotta dei segretari stessi, sia per il fatto che il segretario sia assorbito dalle quotidiane mansioni e incombenze, lo scarso coinvolgimento della parte politica dell\u2019amministrazione, la piena indipendenza per svolgere il suo ruolo;<\/li>\n
- la mancanza di risorse umane e finanziarie e la resistenza al cambiamento del personale;<\/li>\n
- la mancanza di organizzazione, strumenti informatici e di formazione specifica sul tema.<\/li>\n
- <\/li>\n<\/ul>\n
Rotazione del personale<\/u><\/strong><\/p>\nLa rotazione del personale \u00e8 una misura posta per limitare il consolidarsi di relazioni che possano sfociare in una collaborazione impropria. Nel Ptpct si individuano i criteri su come effettuare la rotazione. La difficolt\u00e0 maggiormente riscontrata dai Comuni \u00e8 l\u2019oggettiva esiguit\u00e0 delle risorse, soprattutto a livello dirigenziale, che non permette il rispetto di questa misura. Laddove non sia possibile la rotazione, il piano nazionale anticorruzione del 2016 suggerisce di adottare misure alternative come l\u2019articolazione delle competenze. Solo 10 Comuni tra quelli presi in considerazione hanno effettuato la rotazione del personale.<\/p>\n
Inconferibilit\u00e0, incompatibilit\u00e0 e autorizzazione incarichi esterni<\/u><\/strong><\/p>\nCol decreto legislativo dell\u20198 aprile 2013 si prevede la preclusione a conferire incarichi dirigenziali a coloro che abbiano riportato condanne penali, a coloro che nei due anni precedenti abbiano ricoperto incarichi di enti di diritto privato regolati dalla pubblica amministrazione o svolto attivit\u00e0 a favore di questi ultimi. Gli enti interessati devono rilasciare una dichiarazione in cui attestano che non ci siano cause di inconferibilit\u00e0, e la veridicit\u00e0 di quest\u2019atto deve essere controllata dalla stessa amministrazione, il controllo \u00e8 stato fatto solo nel 53% dei casi.<\/p>\n
Per quanto riguarda incarichi tra loro incompatibili spetta sempre alla pubblica amministrazione controllare: tale verifica \u00e8 stata effettuata nel 51% di comuni.<\/p>\n
L\u2019amministrazione deve osservare criteri che escludano incompatibilit\u00e0, e impedire situazioni di conflitto di interesse nell\u2019assegnazione dei ruoli. Nel 78% dei Comuni \u00e8 stata avviata la pratica di procedura per il rilascio.<\/p>\n
Tutela del dipendente pubblico che segnala gli illeciti (whistleblowing)<\/u><\/strong><\/p>\nUno strumento utile nella prevenzione della corruzione sono le segnalazioni di illeciti prevedono l\u2019anonimato del denunciante, onde evitare ritorsioni. L\u201987% degli enti ha adottato una procedura per ricevere segnalazioni di illeciti, ma solo 10 Comuni ha adottato una procedura informatizzata di raccolta. Non \u00e8 stata registrata alcuna segnalazione di illecito.<\/p>\n
Codice di comportamento<\/u><\/strong><\/p>\nL\u2019art 54 del Testo unico sul pubblico impiego<\/em> prevede l\u2019adozione di un codice di comportamento delle pubbliche amministrazioni a cura del governo e, in attuazione di ci\u00f2, \u00e8 stato approvato il regolamento recante il Codice di comportamento dei dipendenti pubblici<\/em>. In tutti i comuni in cui \u00e8 stato possibile esaminare il questionario del Rpct \u00e8 stato adottato un codice di comportamento. Risulta molto basso il numero delle segnalazioni relative a violazioni del codice.<\/p>\nProcedimenti disciplinari e penali<\/u><\/strong><\/p>\nI dati dicono che i dipendenti hanno una bassa propensione a compiere illeciti penali, e a parte due eccezioni, non risultano segnalazioni a riguardo. In aumento invece sono i procedimenti disciplinari per fatti penalmente rilevanti che non si riconducono a episodi corruttivi. Come esito di questi procedimenti ci sono state otto sospensioni, un licenziamento e una sanzione di altro tipo. Tra i delitti segnalati contro la pubblica amministrazione abbiamo: peculato, corruzione, truffa, falso ideologico, abuso d\u2019ufficio e rifiuto atti d\u2019ufficio.\u00a0 A fronte delle poche segnalazioni presenti nella relazione del Rpct, le relazioni prefettizie allegate ai decreti di scioglimento hanno descritto un vasto sistema di corruttela.<\/p>\n
<\/p>\n
Conclusioni e proposte<\/u><\/strong><\/p>\nQuest\u2019analisi evidenzia come le misure definite dall\u2019ordinamento per prevenire i fenomeni corruttivi siano talvolta trascurate. La Commissione avanza\u00a0delle indicazioni che possono risultare utili per sopperire alle carenze riscontrate nel corso dell\u2019analisi:<\/p>\n
\n- una pronta adesione da parte dei comuni all\u2019Anagrafe nazionale della popolazione residente<\/em> in quanto garantisce la corretta gestione delle liste elettorali;<\/li>\n
- garantire al ruolo del Rpct le condizioni affinch\u00e9 possa svolgere le sue funzioni, tra queste la sua effettiva indipendenza dall\u2019organo politico. E ove le attuali modalit\u00e0 di nomina del Responsabile restino invariate, si pu\u00f2 pensare a un organismo esterno, la cui nomina non sia riconducibile all\u2019organo di indirizzo politico dell\u2019ente, che abbia un potere di controllo;<\/li>\n
- una maggior attenzione ai casi di mancata o non aggiornata pubblicazione della Relazione triennale, e una riflessione pi\u00f9 attenta sulle semplificazioni consentite dall\u2019ANAC ai comuni piccoli;<\/li>\n
- garantire la pubblicazione dei dati economici consentirebbe il controllo sulla regolare gestione amministrativa e un importante lascito per il futuro dell\u2019ente;<\/li>\n
- costituire un portale unico per la gestione della sezione Amministrazione trasparente<\/em> come proposto dal Presidente dell\u2019ANAC;<\/li>\n
- creare un organismo che provveda al monitoraggio del rispetto della normativa sulla trasparenza e sulla prevenzione della corruzione e che svolge tale incarico anche negli anni successivi al commissariamento, con possibilit\u00e0 di affidare tale compito alla struttura dell\u2019ANAC.<\/li>\n<\/ul>\n
<\/p>\n
(A cura di Riccardo Datteo<\/strong>, studente Universit\u00e0 degli Studi di Milano<\/em>)<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":" Premessa Il 26 aprile 2022 la Commissione parlamentare di inchiesta sul fenomeno delle mafie e sulle altre associazioni criminali ha approvato la\u00a0Relazione sulla prevenzione […]<\/span>Leggi tutto Relazione sulla prevenzione della corruzione e sulla trasparenza nei Comuni sciolti per mafia: scheda di sintesi<\/span> →<\/span><\/a><\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"parent":29953,"menu_order":10,"comment_status":"closed","ping_status":"closed","template":"page-templates\/boxed-sidebar-template.php","meta":{"_acf_changed":false,"_exactmetrics_skip_tracking":false,"_exactmetrics_sitenote_active":false,"_exactmetrics_sitenote_note":"","_exactmetrics_sitenote_category":0,"wp_social_preview_title":"","wp_social_preview_description":"","wp_social_preview_image":0,"footnotes":""},"class_list":["post-49679","page","type-page","status-publish","hentry"],"acf":[],"yoast_head":"\nRelazione sulla prevenzione della corruzione e sulla trasparenza nei Comuni sciolti per mafia: scheda di sintesi - 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