{"id":792,"date":"2019-07-25T19:00:54","date_gmt":"2019-07-25T17:00:54","guid":{"rendered":"http:\/\/www.avvisopubblico.it\/home\/?page_id=792"},"modified":"2019-07-25T19:00:54","modified_gmt":"2019-07-25T17:00:54","slug":"scioglimento-delle-amministrazioni-locali-infiltrazioni-mafiose-successiva-incandidabilita-scheda-sintesi-della-normativa","status":"publish","type":"page","link":"https:\/\/welaikaadv.site\/avviso\/home\/cosa-facciamo\/informare\/documenti-tematici\/comuni-sciolti-per-mafia\/scioglimento-delle-amministrazioni-locali-infiltrazioni-mafiose-successiva-incandidabilita-scheda-sintesi-della-normativa\/","title":{"rendered":"Scioglimento delle amministrazioni locali per infiltrazioni mafiose e successiva incandidabilit\u00e0: sintesi della normativa"},"content":{"rendered":"

Premessa.<\/b> Lo scioglimento delle amministrazioni locali conseguente a fenomeni di infiltrazione e condizionamento di tipo mafioso, introdotto nel nostro ordinamento nel 1991 (decreto-legge n. 164, interamente abrogato), in uno dei momenti pi\u00f9 difficili della lotta tra Stato e mafia, ed oggetto di numerose modifiche nel corso degli anni, \u00e8 ora compiutamente disciplinato dal Testo unico delle leggi sull\u2019ordinamento degli enti locali o Tuel (artt. 143-146 del decreto legislativo n. 267 del 2000<\/b><\/span><\/a>).<\/span><\/p>\n

Si \u00e8 in presenza di una misura che non ha natura di provvedimento di tipo sanzionatorio, ma preventivo di carattere straordinario, in quanto ha come diretti destinatari gli organi elettivi nel loro complesso e non il singolo amministratore (come invece disciplinato dall\u2019art. 142, che prevede la rimozione in caso di \u00abatti contrari alla Costituzione o per gravi e persistenti violazioni di legge o per gravi motivi di ordine pubblico\u00bb<\/i>): incide quindi in maniera rilevante sull\u2019autonomia degli enti locali. Anche sotto questo profilo, in ogni caso, la legislazione \u00e8 stata ritenuta dalla Corte costituzionale conforme al dettato della Carta fondamentale, proprio in ragione dell\u2019esistenza di elementi attendibili sulle collusioni, anche indirette, degli organi elettivi con la criminalit\u00e0 organizzata: lo scioglimento di tali organi pu\u00f2 considerarsi l\u2019extrema ratio<\/i> dell\u2019ordinamento per salvaguardare la funzionalit\u00e0 dell\u2019amministrazione pubblica (Corte cost. <\/i>n. 103 del 1993<\/i><\/b><\/span><\/a>)<\/i>.<\/span><\/p>\n

Attraverso lo scioglimento degli organi elettivi si vuole interrompere un rapporto di connivenza, ovvero di soggezione, dell\u2019amministrazione locale nei confronti dei clan mafiosi, in grado di condizionarne le scelte attraverso il ricorso al metodo corruttivo o per il mezzo di pressioni e atti intimidatori.<\/span><\/p>\n

Qui di seguito sono sintetizzati gli aspetti principali della normativa. Per una ricognizione della giurisprudenza amministrativa leggi questa scheda<\/b><\/span>. Per approfondimenti vedi in particolare la Parte III del Rapporto per una moderna politica antimafia<\/b><\/span>, a cura della Presidenza del Consiglio dei Ministri (gennaio 2014).<\/span><\/p>\n

Condizioni e procedura dello scioglimento.<\/b> In base all\u2019art. 143 del Tuel, lo scioglimento \u00e8 disposto con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell\u2019Interno, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri (co. 4)<\/i>, al termine di un complesso procedimento di accertamento, effettuato dal prefetto competente per territorio attraverso un\u2019apposita commissione di indagine (co. 2)<\/i> (peraltro tale passaggio pu\u00f2 non essere necessario nei casi in cui emergano elementi certi nel corso delle indagini dell\u2019autorit\u00e0 giudiziaria, come avvenuto in diverse circostanze: ad esempio, per lo scioglimento dei Comuni di Scalea, Nardodipace e Delianuova).<\/span><\/p>\n

Condizione dello scioglimento \u00e8 l\u2019esistenza di elementi \u00abconcreti, univoci e rilevanti\u00bb<\/i> su collegamenti con la criminalit\u00e0 organizzata di tipo mafioso degli amministratori locali (sindaci,\u00a0 <\/span>anche metropolitani, presidenti delle province, consiglieri dei comuni anche metropolitani e delle province, componenti delle giunte comunali, metropolitane e provinciali, presidenti, consiglieri e assessori delle comunit\u00e0 montane, etc.) o su \u00abforme di condizionamento degli stessi, tali da determinare u<\/em>n\u2019alterazione del procedimento di formazione della volont\u00e0 degli organi elettivi ed amministrativi e da compromettere il buon andamento o l\u2019imparzialit\u00e0 delle amministrazioni comunali e provinciali\u00bb<\/i>, incidendo negativamente sulla funzionalit\u00e0 dei servizi a queste affidati, oppure in grado di originare un \u00abgrave e perdurante pregiudizio per lo stato della sicurezza pubblica\u00bb<\/em> (art. 143, co. 1)<\/i>: il testo attualmente in vigore (introdotto dall\u2019art. 2, co. 30, della legge n. 94 del 2009<\/b><\/span><\/a>) richiede perci\u00f2 condizioni pi\u00f9 stringenti rispetto alla disposizione previgente, la quale faceva riferimento pi\u00f9 genericamente a \u201celementi\u201d<\/i> espressione di \u201ccollegamenti diretti o indiretti\u201d<\/i> degli amministratori alla criminalit\u00e0 organizzata ovvero di forme di condizionamento degli stessi. La procedura si applica anche alle aziende sanitarie locali (vedi al riguardo le considerazioni contenute nella decisione del Consiglio di Stato <\/i>n. 4765 del 2006<\/i><\/b><\/span><\/a>, che ha respinto le eccezioni avanzate dalla Regione Campania)<\/i>.
\n<\/span>Ai sensi dell\u2019art. 143, comma 13, si pu\u00f2 procedere allo scioglimento per infiltrazioni mafiose anche in caso di precedente decreto di scioglimento per le fattispecie di cui all\u2019art. 141: si considerino, per tutti, il caso del Comune di Brescello (per il quale al primo provvedimento ex<\/i> art. 141, motivato dalle dimissioni del sindaco, ha fatto seguito un decreto ex<\/i> art. 143) e quello del Comune di San Gennaro Vesuviano (per il quale la nomina di una commissione straordinaria \u00e8 avvenuta a undici mesi di distanza dallo scioglimento ex<\/i> art. 141, disposto in conseguenza delle dimissioni dalla carica di nove consiglieri sui sedici totali).<\/span><\/p>\n

Si tratta di un atto di alta amministrazione, come tale caratterizzato da un\u2019ampia discrezionalit\u00e0. Per giungere allo scioglimento non \u00e8 necessario che siano stati commessi reati perseguibili penalmente oppure che possano essere disposte misure di prevenzione, essendo sufficiente che emerga una possibile soggezione degli amministratori locali alla criminalit\u00e0 organizzata. Gli indizi raccolti devono essere documentati, concordanti tra loro e davvero indicativi dell\u2019influenza del crimine organizzato sull\u2019amministrazione (valutazioni realizzabili attraverso una puntuale analisi della legittimit\u00e0 degli atti adottati dall\u2019ente locale), potendosi prescindere dalla prova rigorosa dell\u2019accertata volont\u00e0 degli amministratori di assecondare le richieste della criminalit\u00e0. L\u2019attivit\u00e0 di indagine pu\u00f2 avere ad oggetto anche il comportamento dell\u2019apparato amministrativo (segretario comunale, dirigenti, dipendenti), in ragione delle rilevanti responsabilit\u00e0 e competenze attribuite alla burocrazia locale dalla legislazione vigente.<\/span><\/p>\n

Quando abbia acquisito elementi in ordine alla sussistenza di forme di condizionamento degli organi amministrativi ed elettivi, il prefetto \u00e8 tenuto a trasmettere al Ministro dell\u2019Interno una relazione nella quale si d\u00e0 conto di tali condizionamenti anche con riferimento al personale non elettivo dell\u2019ente. Nella relazione sono altres\u00ec indicati appalti, contratti e servizi interessati dai fenomeni di interferenza mafiosa. Anche qualora non venisse disposto lo scioglimento ma sussistessero comunque collegamenti dell\u2019apparato burocratico con organizzazioni criminali, \u00abcon decreto del Ministro dell\u2019Interno, su proposta del prefetto, \u00e8 adottato ogni provvedimento utile a far cessare immediatamente il pregiudizio in atto\u00bb (art. 143, co. 5)<\/i>, inclusa la sospensione\/destituzione dall\u2019impiego dei dipendenti coinvolti. (vedi ad esempio i casi di Roma Capitale e del Comune di Sacrofano, cos\u00ec come descritti nell\u2019<\/i>audizione del Ministro dell\u2019Interno del 15 marzo 2016<\/i><\/b><\/span><\/a>)<\/i>. In presenza di elementi \u00abconcreti, univoci e rilevanti\u00bb<\/i> circa i collegamenti tra amministratori e organizzazioni mafiose, la suddetta relazione deve essere inviata anche all\u2019autorit\u00e0 giudiziaria ai fini dell\u2019applicazione delle misure di prevenzione (art. 143, co. 8)<\/i>.<\/span><\/p>\n

Nell\u2019ipotesi in cui non sussistessero i presupposti per lo scioglimento o l\u2019adozione di altri provvedimenti, ma siano comunque state perpetrate condotte tali da determinare la compromissione del buon andamento dell\u2019amministrazione, \u00e8 attribuito al prefetto il potere di individuare (nei limiti dell\u2019area extra-penale) i prioritari interventi di risanamento e i conseguenti atti da assumere; in caso di reiterato inadempimento, esso si sostituisce all\u2019amministrazione inadempiente per il tramite di un commissario ad acta (art. 143, co. 7-bis)<\/i>.\u00a0[disposizione dichiarata costituzionalmente illegittima dalla sentenza Corte Cost. n. 195 del 2019<\/a>]<\/strong><\/span><\/p>\n

Ricorrendo motivi di urgente necessit\u00e0, prima dell\u2019emanazione del decreto di scioglimento, il prefetto sospende temporaneamente (per non oltre sessanta giorni) gli organi dalla carica ricoperta e\u00a0<\/span>nomina dei commissari che assicurino la gestione dell\u2019ente (art. 143, co. 12)<\/i>.<\/span><\/p>\n

Sulle caratteristiche di tale istituto leggi anche la scheda<\/b><\/span> sulla giurisprudenza di TAR e Consiglio di Stato.<\/span><\/p>\n

Nuove elezioni e incandidabilit\u00e0 temporanea.<\/b> Il decreto di scioglimento conserva i suoi effetti da dodici a diciotto mesi, prorogabili a ventiquattro in casi eccezionali (art. 143, co. 10)<\/i>. Esso determina anzitutto la cessazione dalla carica di tutti i detentori di ruoli elettivi e di governo (art. 143, co. 4)<\/i>, nonch\u00e9 la risoluzione di tutti gli incarichi dirigenziali a contratto, salvo il rinnovo degli stessi da parte della commissione straordinaria (art. 143, co. 6)<\/i>.<\/span><\/p>\n

Va aggiunto che \u00abgli amministratori responsabili delle condotte che hanno dato causa allo scioglimento [\u2026] non possono essere candidati alle elezioni per la Camera dei deputati, per il Senato della Repubblica e per il Parlamento europeo nonch\u00e9 alle elezioni regionali, provinciali, comunali e circoscrizionali, in relazione ai due turni elettorali successivi allo scioglimento stesso, qualora la loro incandidabilit\u00e0 sia dichiarata con provvedimento definitivo\u00bb (art. 143, co. 11)<\/i>. Ci\u00f2 in conseguenza della novella introdotta dalla legge n. 132 del 2018<\/b><\/span><\/a>, in quanto la normativa ante<\/i> riforma disponeva l\u2019incandidabilit\u00e0 soltanto per la prima tornata elettorale successiva allo scioglimento e limitatamente ai casi di elezioni regionali e sub-regionali.
\n<\/span>La valutazione di merito \u00e8 espressa dal tribunale competente per territorio, cui il Ministro dell\u2019Interno \u00e8 tenuto ad inviare tempestivamente la proposta di scioglimento (ibid.)<\/i>. La disposizione \u00e8 volta ad evitare che i soggetti responsabili dello scioglimento possano ricoprire nuovamente i medesimi (o simili) ruoli amministrativi. Sul punto (fino alla predetta riforma) si sono registrate numerose sentenze che hanno contribuito a precisare ulteriormente caratteri e finalit\u00e0 della norma. In particolare, la Corte di Cassazione aveva pi\u00f9 volte ribadito che per \u00abprime elezioni\u00bb<\/i> si dovessero intendere <\/span>tutte<\/b><\/span><\/span> le diverse tornate elettorali<\/b> (regionali, provinciali, comunali e circoscrizionali) che si svolgono nel territorio regionale interessato <\/span>dopo<\/span><\/span> che la dichiarazione di incandidabilit\u00e0 abbia assunto carattere definitivo (e non solo, dunque, la prima elezione che si svolga a livello regionale), rendendo cos\u00ec applicabile tale misura anche nel caso in cui si siano gi\u00e0 tenute alcune consultazioni elettorali nelle more del procedimento per la dichiarazione di incandidabilit\u00e0, trattandosi di \u00abuna misura preventiva e cautelare nei confronti degli amministratori pubblici che con la loro condotta abbiano dato causa allo scioglimento del consiglio dell\u2019ente locale, a differenza della sanzione di cui all\u2019art. 58 TUEL, e della ineleggibilit\u00e0 ed incompatibilit\u00e0\u00bb (Cass. civ. <\/i>n. 7316 del 2016<\/i><\/b><\/span><\/a>)<\/i>. In alcune sentenze del Consiglio di Stato, inoltre, si \u00e8 ulteriormente precisato che, per quanto suscettibile di diverse interpretazioni, ai sensi dell\u2019art. 143, comma 11, l\u2019incandidabilit\u00e0 deve \u00abriguardare la prima tornata elettorale, di ciascun livello istituzionale, concernente il Comune oggetto dello scioglimento che ha dato luogo all\u2019incandidabilit\u00e0 (e non un qualsiasi altro Comune compreso nella Regione, anche se, in ipotesi, lontano e privo di alcun collegamento diretto con le dinamiche socio-economiche e politiche e con le vicende istituzionali di quello sciolto)\u00bb (vedi,\u00a0 <\/span>per tutte, Cons. Stato <\/i>n. 3087 del 2018<\/i><\/b><\/span><\/a>):<\/i> in caso contrario, infatti, si finirebbe per \u00absvilire la finalit\u00e0 preventiva che detta misura persegue evitando che a mezzo di una nuova rielezione, a distanza di poco tempo dallo scioglimento dei precedenti organi politico-amministrativi, possano di nuovo prodursi i menzionati fenomeni degenerativi che hanno provocato l\u2019intervento statale\u00bb (T.A.R.\u00a0 <\/span>Napoli <\/i>n. 3290 del 2018<\/i><\/b><\/span><\/a>)<\/i>. Anche alla luce delle modifiche accennate, tuttavia, sembra plausibile attendersi dalle prossime pronunce giurisprudenziali orientamenti coerenti con quelli espressi sinora.<\/span><\/p>\n

La stessa Corte di Cassazione ha poi puntualizzato che l\u2019assenza di procedimenti penali non preclude l\u2019applicazione di tale misura, che si basa invece sulla responsabilit\u00e0 dei singoli amministratori per \u00abcattiva gestione della cosa pubblica, aperta alle ingerenze e alle pressioni delle associazioni criminali operanti sul territorio\u00bb (Cass. civ. <\/i>n. 1747 del 2015<\/i><\/b><\/span><\/a>)<\/i>. A tale riguardo. La pi\u00f9 recente giurisprudenza ha affermato che l\u2019incandidabilit\u00e0 non \u00e8 automatica<\/b>, occorrendo effettuare un\u2019attenta valutazione delle singole posizioni processuali, al fine di verificare, per ciascuno dei soggetti coinvolti, l\u2019esistenza di concreti elementi atti a dimostrare collusioni o condizionamenti che abbiano determinato una cattiva gestione della cosa pubblica: viene, infatti, \u00abinteressato un fondamentale aspetto di notevole rilevanza costituzionale, quale il diritto correlato all\u2019elettorato passivo\u00bb (Cass. civ. <\/i>n. 19407 del 2017<\/i><\/b><\/span><\/a>)<\/i>. Non \u00e8, in ogni caso, \u00abnecessario accertare situazioni di inequivoca volont\u00e0 degli amministratori di assecondare gli interessi della criminalit\u00e0 organizzata, n\u00e9 forme di responsabilit\u00e0, anche penali, degli amministratori medesimi\u00bb (decreto del Tribunale di Locri <\/i>n. 847 del 2018<\/i><\/b><\/span><\/a>)<\/i>. Oltretutto, ai fini della decisione sull\u2019incandidabilit\u00e0 dei singoli amministratori, il giudice potr\u00e0 far riferimento non solo agli elementi contenuti nella proposta di scioglimento del Ministro dell\u2019Interno e nell\u2019allegata relazione prefettizia, ma anche ad altre \u00abrisultanze probatorie acquisite, nel contraddittorio tra le parti, nel corso del procedimento\u00bb (Cass. civ. n. 1747 del 2015)<\/i>.<\/span><\/p>\n

La Cassazione ha infine ritenuto palesemente infondate le questioni di legittimit\u00e0 costituzionale sollevate in relazione all\u2019art. 143, comma 11<\/b>, che non ha carattere sanzionatorio ma cautelare e si configura come misura interdittiva temporanea volta a \u00abrimediare al rischio che quanti abbiano cagionato il grave dissesto possano aspirare a ricoprire cariche identiche o simili a quelle rivestite e, in tal modo, potenzialmente perpetuare l\u2019ingerenza inquinante nella vita delle amministrazioni democratiche locali\u00bb<\/i>, oltrech\u00e9 ad \u00abevitare il ricrearsi delle situazioni che la misura dissolutoria ha inteso ovviare, e a salvaguardare cos\u00ec beni primari dell\u2019intera collettivit\u00e0 nazionale\u00bb (Cass. civ. n. 1747 del 2015)<\/i>.<\/span><\/p>\n

La gestione straordinaria.<\/b> Con il decreto di scioglimento \u00e8 nominata una commissione straordinaria per la gestione dell\u2019ente; essa \u00ab\u00e8 composta di tre membri scelti tra funzionari dello Stato, in servizio o in quiescenza, e tra magistrati della giurisdizione ordinaria o amministrativa in quiescenza\u00bb (art. 144, co. 1)<\/i>, che operano con il sostegno e sotto il monitoraggio del Ministero dell\u2019Interno (art. 144, co. 2)<\/i>. Viene dunque affidata ad un organo composto da personale estraneo all\u2019ambiente corrotto e dotato di comprovata professionalit\u00e0 e rettitudine la gestione dell\u2019Amministrazione, in vista di una regolare ripresa del suo funzionamento. Sempre in conseguenza delle novit\u00e0 apportate dalla legge n. 132 del 2018, peraltro, i componenti della commissione vanno individuati nell\u2019ambito di un apposito nucleo istituito presso il Ministero dell\u2019Interno (art. 32-bis, co. 1)<\/i>, di cui fanno parte non oltre cinquanta unit\u00e0: \u00abdieci con qualifica di prefetto e quaranta con qualifica fino a viceprefetto\u00bb (art. 32-bis, co. 2)<\/i>.
\n<\/span>La commissione straordinaria ha il compito di definire un piano di interventi prioritari (art. 145, co. 2)<\/i> e, nel caso in cui siano accertate infiltrazioni di natura mafiosa, procedere ad una verifica puntuale di appalti e concessioni, potendo anche disporre la revoca delle deliberazioni gi\u00e0 adottate o la rescissione dei contratti gi\u00e0 conclusi (art. 145, co. 4)<\/i>. Su richiesta della commissione e al fine di assicurare il regolare funzionamento dei servizi dell\u2019ente commissariato, il prefetto pu\u00f2 disporre in favore di questo l\u2019assegnazione temporanea di personale amministrativo e tecnico (art. 145, co. 1)<\/i>; per agevolarne il risanamento e la stabilit\u00e0 finanziaria sono, invece, previste norme speciali (vedi l\u2019art 145-bis e le prescrizioni della <\/i>legge finanziaria per il 2017<\/i><\/b><\/span><\/a> e della <\/i>legge di stabilit\u00e0 2011<\/i><\/b><\/span><\/a>)<\/i>.<\/span><\/p>\n

Disposizioni specifiche per le amministrazioni in gestione straordinaria sono poi dettate dall\u2019art. 6 del decreto -legge n. 78 del 2015<\/b><\/span><\/a> (convertito nella legge n. 125 del 2015) con riguardo alla possibilit\u00e0 di richiedere anticipazioni di liquidit\u00e0 che permettano a tali enti di far fronte, da un lato, ai pagamenti in corso e, dall\u2019altro, all\u2019assunzione di alcune unit\u00e0 di personale a tempo determinato (uffici alle dirette dipendenze degli organi di direzione politica, direttori generali, dirigenti): non si applica, in tali circostanze, la disposizione che proibisce alle amministrazioni pubbliche in forte ritardo nei pagamenti di effettuare assunzioni di personale. La copertura dei relativi oneri \u00e8 posta a carico del bilancio del Comune interessato (leggi anche <\/i>questa scheda<\/i><\/b><\/span><\/a>)<\/i>.<\/span><\/p>\n

Obblighi ulteriori.<\/b> Vanno pure ricordate le disposizioni previste dal codice antimafia (decreto legislativo n. 159 del 2011<\/b><\/span><\/a>), in base alle quali l\u2019ente locale sciolto per infiltrazioni della criminalit\u00e0 organizzata deve acquisire, nei cinque anni successivi allo scioglimento, l\u2019informazione antimafia in relazione alla stipula, approvazione o autorizzazione di qualsiasi contratto, ovvero in occasione del rilascio di qualsiasi concessione o erogazione di cui all\u2019art. 67, indipendentemente dal valore economico degli stessi (art. 100)<\/i>. Lo stesso ente locale, inoltre, pu\u00f2 decidere di avvalersi temporaneamente della stazione unica appaltante per lo svolgimento delle procedure di evidenza pubblica di sua spettanza (art. 101)<\/i>.<\/span><\/p>\n

Proposte di revisione della normativa.<\/b> L\u2019esperienza derivante da questi quasi tre decenni di attuazione ha evidenziato l\u2019opportunit\u00e0 di modificare alcuni aspetti della legislazione vigente. Proposte in tal senso sono contenute in particolare nel Rapporto per una moderna politica antimafia<\/b><\/span> a cura della Presidenza del Consiglio dei Ministri, sopra citato, con riferimento soprattutto ai seguenti profili:<\/span><\/p>\n