{"id":911,"date":"2017-08-22T14:50:33","date_gmt":"2017-08-22T12:50:33","guid":{"rendered":"http:\/\/www.avvisopubblico.it\/home\/?page_id=911"},"modified":"2017-08-22T14:50:33","modified_gmt":"2017-08-22T12:50:33","slug":"disciplina-dei-rapporti-decisore-pubblico-gruppi-interesse","status":"publish","type":"page","link":"https:\/\/welaikaadv.site\/avviso\/home\/cosa-facciamo\/informare\/documenti-tematici\/corruzione-appalti\/disciplina-dei-rapporti-decisore-pubblico-gruppi-interesse\/","title":{"rendered":"Disciplina dei rapporti tra decisore pubblico e gruppi di interesse"},"content":{"rendered":"<p><strong>Premessa<\/strong>. Contrariamente ad altre moderne democrazie, l\u2019ordinamento italiano non ha regolamentato in modo organico i rapporti tra decisore pubblico e gruppi di interesse. Tale fenomeno \u00e8 infatti soggetto a una disciplina caratterizzata da norme eterogenee, non coordinate tra loro e spesso dettate per fini diversi.<\/p>\n<p><strong>Fondamenti costituzionali. <\/strong>Al fine di individuare le norme che regolano il fenomeno, \u00e8 opportuno innanzitutto individuare alcune disposizioni costituzionali che, seppur non in modo esplicito, riconoscono e legittimano il dialogo tra decisore pubblico e gruppi di interesse, anche attraverso strumenti giuridici puntuali. Tra queste:<\/p>\n<ul>\n<li>gli l\u2019articoli 2 e 18 della Costituzione, che riconoscono, rispettivamente, il ruolo delle formazioni sociali nell\u2019ordinamento e la libert\u00e0 di associazione;<\/li>\n<li>gli artt. 3 e 49 Cost., che possono essere interpretati alla luce di un diritto di partecipazione che va ben oltre la libert\u00e0 di associarsi in partiti;<\/li>\n<li>gli artt. 50, 71 e 75 Cost., che riconoscono, rispettivamente, il diritto di rivolgere petizioni al Parlamento, l\u2019iniziativa legislativa popolare e il referendum abrogativo, individuando dunque strumenti giuridici che i gruppi di interesse possono utilizzare per dialogare legittimamente con il decisore pubblico;<\/li>\n<li>gli artt. 54 e 98 Cost., che pongono in capo ai funzionari pubblici l\u2019obbligo di assolvere alle loro funzioni \u00abcon disciplina ed onore\u00bb e \u00abal servizio esclusivo della Nazione\u00bb, nonch\u00e9 l\u2019art. 67 Cost., che impone a deputati e senatori di esercitare le proprie funzioni rappresentando la Nazione e \u00absenza vincolo di mandato\u00bb.<\/li>\n<\/ul>\n<p>Questa lettura del dettato costituzionale, che riconosce la legittimit\u00e0 dei gruppi di interesse e al contempo individua obblighi in capo al decisore pubblico, trova inoltre conferma in alcune pronunce della Corte Costituzionale, quali la n. 1 del 14 gennaio 1974, la n. 290 del 27 dicembre del medesimo anno e, da ultimo, la n. 379 del 6 dicembre 2004. Proprio in quest\u2019ultima sentenza, ad esempio, il giudice costituzionale ha affermato che istituti giuridici come l\u2019istruttoria pubblica e la consultazione dei soggetti interessati al procedimento legislativo sono \u00abistituti gi\u00e0 sperimentati e funzionanti, anche in alcune delle maggiori democrazie contemporanee [\u2026] non [\u2026] certo finalizzati ad espropriare dei loro poteri gli organi legislativi o ad ostacolare o a ritardare l\u2019attivit\u00e0 degli organi della pubblica amministrazione\u00bb. Piuttosto, essi sono tesi a \u00aba migliorare e a rendere pi\u00f9 trasparenti le procedure di raccordo degli organi rappresentativi con i soggetti pi\u00f9 interessati dalle diverse politiche pubbliche\u00bb.<\/p>\n<p><strong>Istituti e strumenti giuridici. <\/strong>Nonostante il fenomeno sia dunque provvisto di copertura costituzionale, come anticipato, gli istituti e gli strumenti giuridici che consentono tali rapporti non sono molti e, per di pi\u00f9, non sono inseriti in un quadro normativo organico.<\/p>\n<p>Pi\u00f9 in particolare, per quanto concerne il dialogo dei gruppi di interesse in seno al procedimento legislativo, vanno annoverati innanzitutto gli istituti dotati di un\u2019espressa copertura costituzionale, quali: il diritto a rivolgere petizioni al Parlamento (disciplinata, oltre che dall\u2019art. 50 Cost., anche dai regolamenti di Camera e Senato, rispettivamente agli artt. 109 e 140), l\u2019iniziativa legislativa popolare (la cui titolarit\u00e0, ai sensi dell\u2019art. 71 Cost., \u00e8 riconosciuta, oltre che al Governo, a ciascun deputato e senatore, Consiglio regionale e al Consiglio nazionale dell\u2019economia e del lavoro, anche a cinquantamila elettori) e, infine, la possibilit\u00e0, sancita dall\u2019art. 75 Cost., per cinquecentomila elettori o cinque Consigli regionali, di chiedere l\u2019indizione di un referendum per abrogare una o pi\u00f9 disposizioni legislative. Tali strumenti, tuttavia, hanno dimostrato scarsa efficacia in materia e ci\u00f2 non soltanto in quanto non originariamente concepiti dal costituente con lo scopo precipuo di consentire forme di dialogo tra decisore pubblico e gruppi di interesse, ma anche perch\u00e9 esistono ormai strumenti che, di fatto, risultano maggiormente in grado di stimolare il processo decisionale. Per di pi\u00f9, all\u2019iniziativa legislativa non \u00e8 riservato alcun privilegio nel procedimento legislativo e il referendum abrogativo consente esclusivamente di opporsi ad una scelta gi\u00e0 compiuta dal legislatore.<\/p>\n<p>Analogamente, il Consiglio nazionale dell\u2019economia e del lavoro (Cnel), organo consultivo del Parlamento e del Governo in materia economica e sociale, che, ai sensi dell\u2019art. 99 della Cost., \u00e8 composto da esperti e rappresentanti delle categorie produttive ed \u00e8 titolare dell\u2019iniziativa legislativa, piuttosto raramente sembra aver avuto un ruolo di rilievo in seno al procedimento legislativo.<\/p>\n<p>Tra gli strumenti giuridici rilevanti per i rapporti tra decisore pubblico e gruppi di interesse, va altres\u00ec ricordato il complesso dei procedimenti conoscitivi e ispettivi sviluppati dai regolamenti parlamentari di Camera e Senato a partire dall\u2019istituto dell\u2019inchiesta, disciplinata all\u2019art. 82 della Costituzione. Si tratta delle indagini conoscitive, delle audizioni e delle udienze legislative, istituti volti all\u2019acquisizione di elementi informativi o a fini ispettivi. Tra questi, \u00e8 soprattutto l\u2019audizione a consentire a deputati e senatori di coinvolgere e ascoltare i gruppi di interesse nei processi decisionali: al <em>genus<\/em> dell\u2019audizione, originariamente concepita nell\u2019ottica che il Governo avrebbe rappresentato la principale fonte di informazione delle aule parlamentari, va ricondotta infatti anche la c.d. audizione informale, che consente di audire non soltanto rappresentanti di Governo e dirigenti e amministratori delle amministrazioni centrali e degli enti controllati, ma qualsiasi altro soggetto, ivi compresi i gruppi di interesse.<\/p>\n<p>Sul punto vanno ricordati anche l\u2019art. 14 della <a href=\"http:\/\/www.normattiva.it\/uri-res\/N2Ls?urn:nir:stato:legge:2005;246\"><strong>legge 28 novembre 2005, n. 246 <\/strong><\/a>\u00a0e il Dpcm 11 settembre 2008, n. 170, che disciplinano l\u2019Analisi di impatto della regolamentazione (AIR), un\u2019analisi che deve obbligatoriamente accompagna i disegni di legge governativi e per la cui predisposizione possono essere svolte consultazioni \u00abdelle principali categorie di soggetti pubblici e privati destinatari diretti e indiretti della proposta\u00bb.<\/p>\n<p>Nel quadro normativo italiano possono essere inoltre rintracciate anche alcune disposizioni volte a garantire la trasparenza e la regolarit\u00e0 dei rapporti tra decisore pubblico e gruppi di interesse. In tale prospettiva si colloca in primo luogo l\u2019art. 2 della <a href=\"http:\/\/www.normattiva.it\/uri-res\/N2Ls?urn:nir:stato:legge:1982;441\"><strong>legge 5 luglio 1982, n. 441<\/strong><\/a>, che ha imposto l\u2019obbligo per deputati e senatori di depositare e rendere pubbliche la dichiarazione relativa alla propria situazione patrimoniale e le spese elettorali sostenute e, al termine del mandato, la dichiarazione di eventuali variazioni del patrimonio intervenute nel corso della legislatura. Persegue la medesima finalit\u00e0 anche l\u2019art. 5 del <a href=\"http:\/\/www.normattiva.it\/uri-res\/N2Ls?urn:nir:stato:decreto.legge:2013;149\"><strong>decreto legge 28 dicembre 2013, n. 149<\/strong><\/a> (convertito con modificazioni dalla legge 21 febbraio 2014, n. 13), che ha imposto la pubblicazione, sia sul sito della camera di appartenenza che del partito, dello statuto, del rendiconto e del verbale di approvazione di esercizio, delle relazioni di gestione e del revisore di partito, nonch\u00e9 la pubblicazione e la comunicazione alla Presidenza della camera di appartenenza dell\u2019elenco dei donatori che hanno versato al partito una somma superiore agli euro cinquemila.<\/p>\n<p>Vanno infine ricordati gli artt. 357 e 323 del codice penale, dal cui combinato disposto deriva la previsione della pena di reclusione per il reato di abuso d\u2019ufficio per coloro che esercitano la funzione legislativa, e il <strong><a href=\"\/home\/home\/cosa-facciamo\/informare\/osservatorio-parlamentare\/attivita-legislativa\/progetti-di-legge-in-discussione\/codice-di-condotta-dei-deputati-e-disciplina-dellattivita-di-lobbying-allinterno-della-camera\/\">LINK A OSSERVATORIO CORREGGERE Codice di condotta dei Deputati e le disposizioni di regolamentazione dell\u2019attivit\u00e0 di lobbying<\/a> <\/strong>adottati dalla Giunta per il Regolamento della Camera in data, rispettivamente, 12 aprile e 26 aprile 2016. Infine, norme comportamentali sono poste anche da\u00a0alcuni \u201ccodici etici\u201d di cui alcuni partiti si sono dotati e il <em>Codice di autoregolamentazione in materia di formazione delle liste delle candidature per le elezioni europee, politiche, regionali, comunali e circoscrizionali<\/em>, adottato il 23 settembre 2014 dalla Commissione parlamentare di inchiesta sul fenomeno delle mafie e sulle altre associazioni criminali, anche straniere, che ha ampliato il novero delle fattispecie ostative alla candidatura a qualsiasi carica elettiva pubblica ma che, tuttavia, non \u00e8 obbligatorio e, soprattutto, disciplina un aspetto meramente \u201cpatologico\u201d del pi\u00f9 ampio rapporto del decisore pubblico con i gruppi di interesse e, pi\u00f9 in generale, i soggetti privati.<\/p>\n<p><strong>La regolamentazione del fenomeno a livello amministrativo. <\/strong>Al fine di ricostruire il quadro giuridico dei rapporti tra decisore pubblico e gruppi di interesse, \u00e8 opportuno inoltre svolgere alcune considerazioni anche rispetto alle norme che regolamentano il fenomeno a livello amministrativo, norme che possono essere preliminarmente distinte a seconda della prospettiva adottata dal legislatore o dalle stesse amministrazioni. Sul punto, infatti, il quadro normativo italiano appare diviso tra la tendenza del legislatore e delle pubbliche amministrazioni ad adottare norme definibili come \u201cpatologiche\u201d, volte cio\u00e8 a prevenire che tale rapporto possa evolversi in episodi di corruzione e situazioni di conflitto di interesse, e tentativi di regolamentare e definire il fenomeno attraverso norme \u201cfisiologiche\u201d, adottate nella consapevolezza che il dialogo con i gruppi di interesse pu\u00f2 essere non soltanto utile, ma talvolta anche necessario.<\/p>\n<p>Rientrano nella prima categoria di norme il Piano nazionale anticorruzione, disciplinato dalla <a href=\"http:\/\/www.normattiva.it\/uri-res\/N2Ls?urn:nir:stato:legge:2012;190\"><strong>legge 6 novembre 2012, n. 190<\/strong><\/a> e predisposto, anche sulla base delle linee guida elaborate dal Comitato interministeriale anticorruzione, dal Dipartimento della Funzione Pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri e approvato dall\u2019Autorit\u00e0 nazionale anticorruzione. Il Piano nazionale costituisce il primo livello di pianificazione in materia poich\u00e9 ad esso si affiancano i Piani triennali di prevenzione della corruzione adottato, ai sensi della legge n. 190 del 2012, da ogni amministrazione, anche sulla base delle indicazioni contenute nel Piano nazionale. Tali strumenti di pianificazione sono finalizzati ad individuare le strategie di prevenzione delle pubbliche amministrazioni e, nel perseguire tale finalit\u00e0, possono contenere previsioni che riguardano (anche) il rapporto con i gruppi di interesse, come gli obblighi informativi dei dipendenti nei confronti del Responsabile per la prevenzione della corruzione o il divieto di esercitare incarichi extra-istituzionali per enti privati regolati o finanziati dall\u2019amministrazione.<\/p>\n<p>Altre norme rilevanti in materia sono quelle di cui all\u2019art. 53, comma 16<em>ter<\/em> del <a href=\"http:\/\/www.normattiva.it\/uri-res\/N2Ls?urn:nir:stato:decreto.legislativo:2001;165\"><strong>d. lgs. n. 165 del 2001<\/strong><\/a>, che introduce il divieto di svolgere attivit\u00e0 professionale per conto di soggetti destinatari dell\u2019attivit\u00e0 dell\u2019amministrazione per i tre anni successivi al termine dell\u2019incarico (il c.d. periodo di <em>cooling off<\/em>) o quelle derivanti dal combinato disposto del citato art. 53 e dell\u2019art. 60 e ss. del <a href=\"http:\/\/www.normattiva.it\/uri-res\/N2Ls?urn:nir:presidente.repubblica:decreto:1957;3\"><strong>d.p.r. 10 gennaio 1957, n. 3<\/strong><\/a> , che affidano al Responsabile per la prevenzione della corruzione le valutazioni, sulla base dei criteri individuati dal Piano triennale di prevenzione della corruzione,\u00a0 volte a verificare la sussistenza di eventuali conflitti di interesse all\u2019interno dell\u2019amministrazione pubblica.<\/p>\n<p>Fanno parte infine della prima categoria di norme quelle contenute all\u2019interno del nuovo Codice di comportamento dei dipendenti pubblici, adottato con <a href=\"http:\/\/www.normattiva.it\/uri-res\/N2Ls?urn:nir:presidente.repubblica:decreto:2013;62\"><strong>d.p.r. 16 aprile 2013, n. 62<\/strong><\/a>, tra cui: il divieto di chiedere regali o altre utilit\u00e0 e di non accettarne se non di modico valore, l\u2019obbligo di comunicare l\u2019adesione ad associazioni o organizzazioni e la sussistenza di eventuali rapporti retribuiti di collaborazione con privati, nonch\u00e9 l\u2019obbligo di astensione in caso di conflitti di interesse.<\/p>\n<p>Del secondo gruppo di norme, quelle \u201cfisiologiche\u201d, fanno invece parte gli strumenti giuridici di cui alcune amministrazioni si sono dotate al fine di consultare e talvolta coinvolgere i gruppi di interesse all\u2019interno dei processi decisionali. Tra queste si annoverano: le linee guida adottate da alcune amministrazioni per individuare regole comportamentali di dipendenti e funzionari che, per la natura stessa della loro attivit\u00e0 non possono non dialogare con portatori di interessi privati, ad esempio le <em>Linee guida per la regolamentazione degli incontri tra Aifa e ditte farmaceutiche<\/em>; le consultazioni pubbliche con i gruppi di interesse avviate da alcune amministrazioni, ad esempio dall\u2019Autorit\u00e0 garante nelle comunicazioni, allo scopo di valutare le posizioni dei soggetti che operano nel mercato regolato dalla stessa amministrazione; gli elenchi pubblici in cui sono indicati i soggetti anche privati che hanno interesse nelle materie di competenza dell\u2019amministrazione, come l\u2019<em>Elenco dei portatori di interessi<\/em> istituito con Decreto ministeriale 27 maggio 2015, n. 5528 dal Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali. Si tratta tuttavia di norme adottate soltanto da alcune pubbliche amministrazioni e che dunque non si applicano alla generalit\u00e0 dei rapporti che a livello amministrativo possono instaurarsi tra decisore pubblico e gruppi di interesse.<\/p>\n<p><strong>Possibile evoluzione della normativa. <\/strong>Proprio per far fronte alla mancanza di organicit\u00e0, e alla conseguente incertezza e ambiguit\u00e0 di tali rapporti sia a livello legislativo che amministrativo, nel tempo si sono registrati numerosi tentativi di introdurre una disciplina organica del fenomeno, di cui l\u2019ultimo in ordine di tempo \u00e8 quello rappresentato dai progetti di legge attualmente in esame alla I Commissione Affari Costituzionali del Senato (<em>AS 1522 e abb, leggi questa <\/em><a href=\"\/home\/home\/cosa-facciamo\/informare\/osservatorio-parlamentare\/attivita-legislativa\/progetti-di-legge-in-discussione\/nuova-disciplina-dei-gruppi-di-interesse\/\"><strong><em>scheda<\/em><\/strong><\/a>). Sulla disciplina sperimentale approvata dalla Camera dei Deputati clicca <a href=\"\/home\/home\/cosa-facciamo\/informare\/osservatorio-parlamentare\/attivita-legislativa\/progetti-di-legge-in-discussione\/codice-di-condotta-dei-deputati-e-disciplina-dellattivita-di-lobbying-allinterno-della-camera\/\"><strong>qui<\/strong><\/a>.<\/p>\n<p>(<em>A cura della dott.sa Silvia Giuliattini, laureata presso la Luiss con una tesi su \u201cLe amministrazioni della salute e i gruppi di interesse: frammenti di una disciplina\u201d)<\/em><\/p>\n<h3>BIBLIOGRAFIA<\/h3>\n<p>GIANNITI L., LUPO N., <em>Corso di diritto parlamentare, <\/em>Il Mulino, II ed., Bologna, 2013<\/p>\n<p>MATTARELLA B.G., PELISSERO M. (a cura di), <em>La legge anticorruzione. Prevenzione e repressione della corruzione<\/em>, Giappichelli, Torino, 2013<\/p>\n<p>PETRILLO P.L., <em>Democrazie sotto pressione. Parlamenti e lobby nel diritto pubblico comparato, <\/em>Giuffr\u00e8, Milano, 2011<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"<p>Premessa. Contrariamente ad altre moderne democrazie, l\u2019ordinamento italiano non ha regolamentato in modo organico i rapporti tra decisore pubblico e gruppi di interesse. 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