Premessa. Nella relazione conclusiva della Commissione Parlamentare Antimafia relativa alla XVIII Legislatura, una specifica attenzione è dedicata  all’influenza e al controllo criminali sulle attività connesse al gioco d’azzardo nelle sue varie forme.

La relazione tematica è stata redatta dal IV Comitato, coordinato dal Senatore Giovanni Endrizzi. Si riportano di seguito i passaggi più significativi.

In premessa la Relazione evidenzia un aspetto fondamentale: l’analisi del Comitato non considera solo il cd. “gioco illegale”, ma approfondisce le pesanti infiltrazioni criminali e mafiose nel comparto legale. Del resto, già nel lontano 2002, la necessità di attenzionare e salvaguardare il comparto legale era una priorità per il Dipartimento di Pubblica Sicurezza, a causa di “taluni profili emersi dalle indagini dai quali veniva a delinearsi un quadro allora di assoluta novità: le mafie non erano più confinate nei loro interessi entro il perimetro dei circuiti illegali del gioco d’azzardo, ma tendevano a proiettarsi anche verso il circuito dell’offerta legale ritenuta parimenti lucrosa”. Emerge a più riprese, in diverse audizioni svolte dal Comitato, come il comparto legale sia un settore che “favorisce il riciclaggio di denaro sporco ed una serie di attività collaterali che sono proprie delle associazioni criminali, quali le estorsioni o il prestito usurario”.

 

La riserva statale e la difesa sociale antimafia: alcune criticità

Il Comitato ricorda come l’intera disciplina del gioco e delle scommesse trova il proprio caposaldo nella previsione dell’art. 1 del d.lgs. 14 aprile 1948, n. 496, in forza del quale l’organizzazione e l’esercizio del gioco d’azzardo – cd. “gioco lecito” – sono riservati allo Stato. Contestualmente il “monopolio” dello Stato risponde alle esigenze di contrastare il crimine organizzato, tutelare la salute pubblica dal dilagare della dipendenza da gioco d’azzardo.

“A fronte dei valori  di così elevato profilo, osservando le evidenze consegnate dalle numerose inchieste giudiziarie antimafia, il Comitato sottolinea l’esigenza di modificare in modo incisivo l’articolo 4 della legge 13 dicembre 1989 n. 401, anche introducendo una nuova fattispecie penale o un’aggra­vante specifica diversa da quella di cui all’art. 461-bis.1 c.p., allo scopo di contrastare in modo più efficace le ipotesi di esercizio abusivo delle attività di gioco d’azzardo quando collegate o riconducibili a fenomeni associativi anche di tipo mafioso. Il Comitato inoltre, in considerazione di quanto emerso dal ciclo di inchiesta, segnala alla Commissione la necessità di sollecitare il Parlamento e il Governo affinché sia riesaminata la vigente normativa di regolazione delle concessioni con particolare riguardo ai profili che riguardano i tre protagonisti della cosiddetta economia dei giochi pubblici: le società aggiudicatarie delle concessioni, con riguardo ai requisiti soggettivi e oggettivi; le aziende che gestiscono i locali e le piattaforme di gioco fisico e telematico, nonché nel procacciamento di adesioni ai contratti per la distribuzione, installazione e manutenzione di apparecchi o strumenti; i singoli preposti o esercenti i punti di offerta e sale da gioco”.

Il Comitato, riportando le dichiarazioni rese dall’allora Presidente ANAC, Raffaele Cantone, pone l’accento non sui concessionari – “pochi e controllabili” – quanto sul resto della filiera del gioco legale, evidenziando il meccanismo per cui non sarebbe ad esempio prevista l’interdittiva antimafia per i punti scommesse, diffusissimi su tutto il territorio nazionale e particolarmente appetibili per le organizzazioni criminali di stampo mafioso.

“Per ogni soggetto di questa particolare filiera sono dunque neces­sari, per accedere alla stessa concessione, controlli e verifiche coordinati, sia per l’accertamento ‘a monte’ dei presupposti di moralità, onorabilità e qualità tecnica in attività tanto delicate e rischiose; sia per la deterrenza penale – dunque non solo amministrativa – di ogni forma di abuso e illegalità. Questo quadro regolativo e preventivo finora non è stato reso disponibile – con sufficiente organicità e coordinamento normativo – poiché la mag­gior parte delle norme emanate per regolare la complessa materia sono state varate inserendole o nelle leggi di bilancio o in altri provvedimenti omnibus. Conseguentemente il nostro Paese non dispone ancora né di una normativa speciale strutturata, né di una specifica, finalizzata al contrasto antimafia… Andrebbero, inoltre, disciplinati con maggiore puntualità e rigore i requisiti necessari per ricoprire qualsivoglia carica sociale nelle imprese che compongono la filiera… non è sufficiente il solo requisito di non aver riportato sentenze di condanna anche non definitiva e di non essere stato destinatario di un provvedimento di rinvio a giudizio per determinati reati”.

Tra le criticità evidenziate dal Comitato, già avanzate nella precedente legislatura, vi è quella “di prevedere la responsabilità ultima del concessionario anche per quanto accade a valle, a tutti i livelli della filiera dei punti gioco. Ciò si intende, a livello civilistico, come culpa in eligendo nella individuazione di partner contrattuali e operativi per i determinati compiti del processo commerciale; tale responsabilità, già prevista come principio generale nel nostro ordinamento, potrebbe essere utilmente rafforzata, avendo tuttavia chiaro che sono necessari filtri e controlli pubblici in materia, in quanto il privato non può disporre del sistema informativo proprio delle forze dell’ordine o delle istituzioni pubbliche e, peraltro, va valutata la duplice veste in cui si trova il concessionario laddove unico deputato al controllo essendo a sua volta controllato”.

 

Scenari della presenza mafiosa nel settore azzardo

Dopo una panoramica sull’evoluzione storica e giuridica del cd. gioco lecito in Italia (pagg. 20-51), la Relazione entra nel vivo analizzando la presenza mafiosa nel settore azzardo.

Il Comitato riprende alcune evidenze già emerse nella precedente legislatura, ovvero la “vulnerabilità” del settore, causata non solo dall’appetibilità economica dello stesso ma da una criticità già nota: “Le pene edittali per questo tipo di reati sono inspiegabilmente troppo miti. Quest’ultimo aspetto preclude alla polizia giudiziaria di ricorrere a speciali tecniche investigative”.

Il gioco d’azzardo è inoltre attrattivo per le organizzazioni mafiose poiché  “riescono a controllare sale giochi, punti scommesse e bar e quindi questo tipo di infiltrazione è congeniale a quello le organizzazioni mafiosi devono necessariamente fare, cioè controllare il territorio”, inoltre attraverso il settore dei giochi e delle scommesse le mafie sono in grado “di entrare in contatto con soggetti del mondo imprenditoriale, a volte in possesso di elevate competenze tecniche, e anche di entrare in contatto con soggetti delle pubbliche amministrazioni, attraverso metodo­logie di tipo collusivo”. Dalle audizioni emerge una volta di più come, anche seguendo di pari passo l’evoluzione tecnologica – soprattutto nel settore online – le mafie sfruttino il comparto attraverso un doppio binario: attività criminali su piattaforme di gioco legali e attività illegali anche complesse dal punto di vista tecnologico.

Particolarmente pericolosa per le forze dell’ordine audite dal Comitato è il binario che li porta a infiltrare il tessuto legale, attraverso l’intestazione a prestanome (o attraverso compartecipazioni) di sale da gioco, punti scommesse e società o la manomissione degli apparecchi da intrattenimento quali slot machine.

“Un ulteriore aspetto che merita particolare approfondimento è il funzionamento dei network internazionali. La gestione su piattaforme illegali di scommesse su eventi sportivi, l’accesso a giochi da casinò online attraverso siti internet dislocati in paesi esteri privi di concessione ad operare in Italia e che consentono quindi il gioco in violazione della normativa nazionale…Si tratta di un processo molto articolato che le indagini hanno ben definito:

– creazione di siti di giochi online non autorizzati ai quali si accede attraverso le apparecchiature che vengono distribuite sul territorio nelle sale da gioco; i terminali di queste sale sono gestiti da server ubicati in paesi esteri, fuori quindi dal controllo dell’ADM;

– passaggio a forme di organizzazione di tipo verticistico e piramidale del gioco illegale che si risolve nel controllo serrato di tutti i rami della filiera, con attori posti a livello nazionale, regionale e locale;

– distribuzione all’utente finale tramite esclusivamente l’ultimo anello della filiera. Per accedere al gioco online, il giocatore versa all’organizzazione – o meglio, all’ultimo livello dell’organizzazione – del denaro contante, che viene poi accreditato su un conto virtuale;

– redistribuzione dei margini illeciti così ricavati con modalità che rendono difficoltosa la ricostruzione del flusso finanziario;

– dirottamento dei proventi su circuiti finanziari esteri e poi, successivamente, reimpiegati in Italia; il corollario di questo modello è un insieme di siti internet che riproducono in toto i siti regolarmente autoriz­zati;

– manipolazione dei canali e, a volte, falsificazione delle cedole consegnate al giocatore che riportano una falsa stampigliatura dei Monopoli di Stato.

Tale ricostruzione trova riscontro in numerose indagini – citate dal Comitato – che vedono le varie organizzazioni criminali di stampo mafioso, in primis cosa nostra, ndrangheta e camorra, riunirsi “in partnership per sfruttare il business dei giochi e delle scommesse”. La Relazione ricorda L’operazione Galassia (pag.57), definita un vero e proprio « compendio investigativo » della struttura delle funzioni di un network criminale composto da tutte le matrici mafiose italiane.

 

L’impatto della pandemia sul gioco illegale

Le chiusure forzate del gioco su rete fisica imposte dalle normative per limitare la diffusione del Covid-19 hanno accelerato il consumo di gioco online. Le stime sui dati relativi al 2022 – secondo quanto affermato nella Relazione – suggeriscono un ‘ritorno’ al gioco fisico sui livelli precedenti alla pandemia.

Gli allarmi lanciati dagli operatori del settore – e rilanciati anche dalla stampa – su un’esponenziale aumento del gioco illegale, innescato dalle succitate chiusure del gioco fisico, non trova al momento riscontri secondo il Comitato.

“Inizialmente questa allarmante eventualità è stata doverosamente te­nuta in considerazione dalla Commissione. Alla luce di quanto emerso successivamente, nelle analisi anche ufficiali che ne sono seguite, un riversamento tout court di decine di miliardi di raccolta fisica sul mercato clandestino appare tuttavia improbabile. Innanzitutto perché nella fase del lockdown gli spostamenti da casa erano vietati ai cittadini o rigidamente condizionati, inoltre, in quanto si dovrebbe altresì assumere che i controlli attuati da forze dell’ordine siano risultati del tutto inefficaci, oppure che la propensione all’illegalità da parte dei consumatori sia tale da rendere totalmente indifferente servirsi di un servizio chiaramente illegale, ovvero che tali comportamenti possano essere indotti da una componente patologica tale da indurre una platea di consumatori ingentissima a soddisfare la compulsione comunque fosse possibile. Tutti questi scenari al momento appaiono eccessivi, per quanto l’attenzione al tema deve sempre essere elevata”.

 

Pandemia e gioco online: primi spunti di analisi

La pandemia ha accelerato i consumi di gioco online. Con riferimento al giocato pro-capite, vi è un peso nettamente superiore delle regioni meridionali, nonostante un utilizzo delle tecnologie digitali e di alfabetizzazione informatica notevolmente inferiore rispetto alle regioni settentrionali. “Secondo una prima lettura – si legge nella Relazione – i fornitori di servizi di gioco d’azzardo avrebbero consapevolmente abbassato di molto la soglia delle competenze digitali necessarie alla fruizione, in modo che anche la minima alfabetiz­zazione digitale fosse sufficiente per accedere ai servizi. In questo senso la maggior presenza di conti di gioco online potrebbe essere in parte espressione della maggior propensione al gioco che da tempo si rilevava nelle regioni e nelle famiglie a minor reddito. Tuttavia, tale propensione si evidenziava soprattutto in termini relativi, come quota di spesa per 1.000 euro di reddito. Poiché qui si rileva un maggior consumo assoluto, è giocoforza necessario considerare altre ipotesi di correlazione. In base, infatti, al dato disponibile più recente (ISTAT per il 2020), l’aggregazione dei reati di riciclaggio di denaro, usura, associazione per delinquere e associazione mafiosa (per ogni 100.000 abitanti), colloca ai primi tre posti la Campania, la Calabria e la Puglia che precedono la Lombardia per due posizioni. Il Ministero dell’economia e delle finanze, le Forze di polizia e l’Agenzia delle dogane e dei monopoli potranno valutare se e quanto il maggior ricorso ai giochi d’azzardo online sia veicolo per infiltrare transazioni illecite. In tal senso si richiamano significativamente i dati offerti in audizione dal direttore della UIF della Banca d’Italia, Claudio Clemente, secondo il quale ‘nel periodo pandemico sono cresciuti i rischi e le anomalie collegati alle attività del gioco online, con un aumento del 67 per cento delle segnalazioni sospette nel 2020 rispetto al 2019’. Altre indicazioni di anomalia si potrebbero desumere dagli importi medi delle puntate. Così, ad esempio, nel poker online a riscossione immediata (cd. poker cash) in ogni singola giocata si puntano mediamente 140 euro, più del doppio che nelle scommesse tra privati (betting exchange) dove sono movimentati mediamente 63 euro per puntata. Inoltre, in un gruppo che l’Agenzia delle dogane e dei monopoli indica come ‘giochi di carte organizzati in forma diversa dal torneo e giochi di sorte a quota fissa’, a ogni girata lo scommettitore rischia somme per un importo di circa 75 euro. Infine, vi sono centinaia di migliaia di scommesse quotidiane su gare e incontri sportivi, con puntate singole di importo compreso tra 13 e 17 euro; grazie all’altissima frequenza delle operazioni su piattaforme digitali si raggiunge il gigantesco flusso di oltre 41 miliardi di euro di raccolta annua. Analisi approfondite dell’andamento di tali importi medi, oltre alle distribuzioni e alle analisi di varianza, potrebbero fornire ulteriori indica­ zioni utili per verificare il grado di radicamento dell’illecito nel mercato del gioco online e l’indicazione delle aree e dei settori a più alta vulnerabilità”.

 

Il betting exchange

Nell’ambito del gioco d’azzardo online, merita uno specifico appro­fondimento il fenomeno del cd. betting exchange, una nicchia di mercato dalle dimensioni non trascurabili (nel 2021 giocati oltre due miliardi di euro). Il betting exchange è una modalità di scommessa a quota fissa sportiva dove i giocatori possono rivestire il ruolo di scommettitore o di banco e il concessionario agisce come intermediario, limitandosi a mettere in contatto gli scommettitori, in forma anonima. “Appare dunque necessario – evidenzia il Comitato – poter escludere che, ad esempio attraverso una scommessa fittizia dall’esito concordato, si possano mascherare dazioni di denaro o trasferimenti all’estero di somme, per pagamenti di operazioni illecite o a scopo di riciclaggio. Ad avviso del Comitato, sarebbe auspicabile che la gestione sia diretta dallo Stato o, quantomeno, che anche questo servizio di gioco d’azzardo sia affidato ad un concessionario intermediario tra gli scommettitori, che accerti l’identità degli stessi e la regolarità e liceità delle operazioni”.

Nella distribuzione territoriale della propensione alle scommesse tra privati, risalta la notevole differenza da regione a regione: “Consi­derando il valore medio pro-capite nazionale registrato nell’anno 2021, il dato della Campania è di quasi il 60% superiore, mentre si pongono al di sopra di almeno 30 punti percentuali anche regioni come Lazio, Marche e Basilicata”. Parimenti indicativo il dato sulle giocate provenienti dall’estero sulle piattaforme italiane di gioco online: il 95% si concentra proprio sul betting exchange.

 

Gioco online: contabilità parallele e carte ricaricabili

Dalle acquisizioni documentali e dalle audizioni effettuate dal Comi­tato emerge, che nelle attività illegali il giocatore versa quasi sempre in contanti la giocata ma tale somma di denaro, anziché essere accreditata e resa tracciabile su un normale conto di gioco, viene accan­tonata dall’agenzia di gioco che provvede a registrarla, ovviamente in modo illegale, in una sorta di contabilità parallela digitale. In questo modo, nonostante il gioco sia online non vi è alcuna transazione tracciabile. Infatti l’unica traccia rinvenibile è l’accredito sulla piattaforma di gioco effettuato dall’agenzia per conto del cliente dal quale ha ricevuto il contante; così il conto di gioco viene virtualmente ricaricato e l’utente può tranquillamente effettuare le sue operazioni di gioco o scommessa online. In caso di vincita, il giocatore si reca, poi, in agenzia e viene liquidato per contanti. In questo modo viene elusa ogni forma di controllo e tracciamento.

Con la progressiva diffusione di strumenti di pagamento digitali come le carte ricaricabili, il loro utilizzo è diventato frequente anche per trasferire somme di denaro tra soggetti diversi. Tale strumento di paga­mento, caratterizzato da notevole flessibilità e immediatezza d’uso, può assumere un livello di rischio più elevato nel caso la carta ricaricabile venga ceduta a soggetti terzi diversi dall’intestatario della carta. Se è vero che tali carte sono solitamente utilizzate per trasferire somme di importo modesto, è vero anche che la velocità in cui è possibile effettuare trasferimenti di denaro le rende comunque attrattive quanto meno per i livelli inferiori della piramide criminale. Peraltro, va tenuto conto che le transazioni per ope­ razione di gioco o scommesse online effettuate per importi inferiori alle soglie previste dalla legge sono inevitabilmente sottoposte a minori con­trolli.

 

Le strutture di controllo multilivello della criminalità organizzata

Si riportano di seguito alcuni passi significativi di un verbale di interrogatorio redatto nell’ambito dell’indagine Imitation Game che descrive in modo puntuale l’organizzazione multilivello dell’organizzazione.

• Si parte dal livello superiore: «Al vertice della piramide ci sono Antonello, Gino Tancredi di Roma, Biagio di Fondi (…). Antonello gestisce il sito, il server, gli indirizzi IP e ciò è inevitabile perché deve controllare il funzionamento del sistema online. Ciò sia dal punto di vista tecnico, sia dal punto di vista economico, mi riferisco alle giocate ed alle vincite»
• Il livello successivo, il secondo, è quello dei concessionari: « Al livello immediatamente inferiore ci siamo io ed Enrico La Commara, veri “concessionari”, ossia quelli che “acquistano la licenza d’uso” da Anto­nello e che cercano di ottenere da Antonello un programma adatto alle proprie esigenze».
• C’è poi il terzo livello che è rappresentato dai « commerciali » « vale a dire coloro che hanno i contatti con gli “agenti” e/o con i “noleggia­ tori” ». « I commerciali », ha spiegato il dichiarante, « sono persone di fiducia dei concessionari che piazzano i siti (gestiti dal programma di Antonello ma personalizzati quanto alle esigenze di scommessa ed ai nomi dei siti stessi), lavorando direttamente con il “noleggiatore” ovvero pas­sando, tramite il noleggiatore, agli “agenti” ».
• Si arriva dunque al quarto livello, quello dei « noleggiatori », che presenta non poche criticità in quanto fortemente esposto al rischio di condizionamento mafioso: « Il noleggiatore è quello che ha i collegamenti con i clan perché è quello che inevitabilmente paga la percentuale sulle macchinette già collocate nei singoli punti e/o agenzie, ed è in grado di diffondere i siti sulle stesse. In una stessa zona ci possono essere anche più noleggiatori. È precauzione del commerciale differenziare i nomi dei siti ceduti al singolo noleggiatore per non attirare l’attenzione delle Forze di Polizia ».
• Infine, l’ultimo livello, quello degli « agenti »: « sono i procacciatori di affari, che servono a coprire le zone non sature di noleggiatori e macchinette per poter diffondere il più possibile il programma ».

Questa struttura organizzativa è stata confermata anche da altre indagini come le operazioni Doppio Gioco, Game Over e Revolution Bet.

 

Strutture piramidali del gioco illegale: le figure chiave

Come emerge dalle indagini, le diverse organizzazioni criminali condividono una forma e un linguaggio comuni che il più delle volte discendono dalla terminologia tecnica del gioco d’azzardo legale e dal business management, di volta in volta adattata (o tradotta) alle esigenze contingenti. In linea di massima le figure chiave e di raccordo che costituiscono le strutture piramidali della filiera del gioco possono essere così di seguito riassunti.

Bookmaker – È un operatore, nazionale o estero, che offre scom­messe a quote fisse o variabili su eventi di natura sportiva e che, grosso modo, corrisponde alla figura dell’ « allibratore ». Si tratta tipicamente di società con una organizzazione completa e autonoma nel valutare gli eventi, definire le probabilità, stabilire le quote ed organizzare la raccolta nonché la gestione fiscale, legale e commerciale….i bookmaker costituiscono il vertice della piramide, forniscono il capitale e sopportano il cd. rischio d’impresa.

Master – Figura strategica del sistema, il master funge da « filiale operativa territoriale » del bookmaker che in una determinata macroarea (non necessariamente corrispondente ad una regione o ad una provincia) opera come esclusivista di zona, gestendo l’utente finale per il tramite di « sedi distaccate » che possono essere centri elaborazione dati (CED) o agenzie. In alcuni casi i master sono stati anche titolari di CED. Spetta, poi, al master il compito di ricaricare i conti delle agenzie che ricadono sotto la sua supervisione. All’agenzia viene infatti attribuito un « fido », concesso dal bookmaker estero, soggetto a rientro settimanale.

Personal Jocker (o Responsabile di Zona) – Svolge la funzione di intermediario tra il punto fisico di gioco e l’azienda che fornisce alcuni dei servizi necessari al gioco d’azzardo. Tra le varie mansioni attribuite, il « P.J. » provvede, solitamente con cadenza settimanale, ad effettuare mirate operazioni di cassa presso i punti fisici, effettuando, a seconda dei casi, il prelevamento delle vincite o il ripianamento delle perdite, nonché ricono­scendo altresì ai gestori una percentuale sul cd. « transato ». Il personal joker è, infine, titolato ad acquisire sia denaro contante che assegni e può gestire più punti scommesse. Anche nei casi in cui il sistema si basa su ricevitorie autorizzate – quindi con una apparenza di legalità – la figura del personal joker sfugge alle regole previste dalla normativa vigente che prevede che lo scommettitore abbia rapporti diretti con il bookmaker senza che vi sia alcuna forma di intermediazione o interposizione di soggetti terzi. Il « P.J. », inoltre, si occupa di acquisire il denaro non bonificato e movi­mentarlo senza alcuna registrazione in modo da impedirne la tracciabi­lità.

Il modello piramidale così descritto non ha struttura rigida, in quanto talvolta al loro interno appaiono alcune figure intermedie cui sono attribuite specifiche funzioni di raccordo. Così nella struttura piramidale di gestione del gioco oggetto delle indagini dell’operazione Game Over compare un referente aziendale operante su territorio maltese cui sono attribuiti inca­richi di natura amministrativa: oltre alla logistica, cura prevalentemente la gestione generale delle attività svolte dai vari master, personal poker, punti fisici e scommettitori operanti in Italia. Si tratta dunque di un anello funzionale intermedio tra il vertice della piramide, costituito dal manage­ment maltese, e i vari master operanti sul territorio nazionale.

 

Tecnologie digitali e mafie

Le mafie, relativamente al gioco d’azzardo online, generalmente non posseg­gono un know-how tecnologico proprio, strutturato internamente, ma “si avvalgono di fornitori esterni che scientemente e consapevolmente si prestano a fornirlo a soggetti che sanno essere dei mafiosi”.

Il secondo profilo di interesse emerso dalle indagini riguarda la dislocazione fisica dei server utilizzati per il gioco d’azzardo online. È risultato che il numero di server siti in Italia sono in numero nettamente inferiore rispetto a quelli allocati all’estero. In questi casi, la destinazione preferita è solitamente Malta, seguita da Romania, Polonia, Austria, Regno Unito, Slovenia, Canada, Germania, Cina e, negli Stati Uniti, lo stato della Florida.

Il terzo elemento emerso dalle audizioni riguarda la rilevanza che sul piano investigativo deve essere attribuita all’analisi dei flussi, avendo il gioco d’azzardo online ormai «dematerializzato il sistema»: l’interme­diazione che prima avveniva esclusivamente con una figura fisica ora avviene anche via web.

 

Le criticità del gioco online

La maggiore concentrazione dei fatti delittuosi accertati in materia di gioco d’azzardo online emerge nei territori ad alta concentrazione mafiosa. Il fenomeno è, dunque, più presente nell’Italia meridionale. Il know-how tecnologico richiesto per sviluppare, gestire e aggiornare le piattaforme di gioco d’azzardo online, anche sotto il profilo commerciale, è altamente complesso e richiede figure altamente professionali. Per questo motivo le consorterie mafiose hanno di fatto « appaltato » esternamente i servizi. La scarsità e la concentrazione di queste competenze, unite all’alta redditività del settore e alle miti pene edittali previste per i reati connessi al gioco d’azzardo, negli anni hanno indotto famiglie appartenenti a cosa nostra, ‘ndrangheta, camorra e Sacra Corona Unita, al superamento dei confini costituiti dalla matrice mafiosa di appartenenza per unirsi e creare vere e proprie sinergie criminali. Hanno dunque associato alle proprie disponibilità finanziarie il know-how tecnico-informatico di alcuni impren­ditori conniventi creando veri e propri network, fino ad avere un rapporto pienamente sinallagmatico tra mafie e fornitori di servizi specifici. Le consorterie mafiose hanno dunque sviluppato così una propria filiera illegale del gioco d’azzardo online, nonché colonizzato in certa parte l’offerta fisica legale sia con i « tradizionali » metodi estorsivi sia, ancora una volta, blandendo imprenditori conniventi. Di fatto, la filiera « fisica » rappresenta l’anello debole della catena e maggiormente esposto al condizionamento mafioso. Ha consentito una saldatura tra gestione della raccolta fisica e online, dirottando operazioni e clienti dai punti di offerta sul territorio sui circuiti illegali. Una strategia di ibridazione nella quale i punti di raccolta fisici fungono da reclutatori di clienti, per lo più abituali, in cui i cd. master rappresentano le figure più determinati per la realizzazione di organizzazioni efficienti.

La fase in cui è possibile rilevare la presenza di un’attività illecita è quella del pagamento. A tal proposito si rileva che, per fini di elusione del fisco, per esigenze di anonimato, per massimizzare i profitti e per avere maggiori opportunità di riciclaggio, il metodo di pagamento prediletto dalla criminalità organizzata, ma anche dai propri clienti, continua ad essere il contante. Tuttavia, è proprio il gioco online che potrebbe offrire alternative al contante, atteso che su quelle piattaforme sono possibili pagamenti digitali che favoriscono l’anonimato, grazie all’uso di strumenti come i PSP host, le criptovalute e le stable coin. Al momento, come ricordato dall’Agenzia delle dogane e dei mono­ poli, l’unico sistema di pagamento elettronico autorizzato nel comparto legale, è quello del circuito bancario tradizionale e non sono ammesse altre modalità di pagamento o l’uso di valute virtuali.  Un aspetto che appare di significativo impatto sulle capacità investi­gative riguarda la possibilità per l’ADM, ancora oggi preclusa, di consultare le banche-dati di polizia per l’adempimento dei propri compiti istituzionali. L’accesso alle predette informazioni consentirebbe di arricchire l’attività di controllo svolta dal­l’Agenzia rendendola più efficace, per quanto questo accesso, sul piano giuridico e istituzionale, identificherebbe in via di fatto l’ADM come una quinta forza pubblica di sicurezza, ben oltre l’attribuzione della funzione di polizia giudiziaria. Proseguendo, sia sotto il profilo delle infrastrutture tecnologiche che normativo, il carattere transnazionale del gioco d’azzardo online rappresenta un problema tanto per il monitoraggio che per le indagini. Al riguardo, occorre rilevare come ogni Stato abbia una diversa disciplina. Ciò determina inevitabilmente un ostacolo alle indagini. A livello europeo taluni strumenti giuridici, come l’Ordine europeo di indagine penale (OEI), mirano a superare simili ostacoli, come pure altri strumenti di cooperazione giudiziaria e investigativa (a titolo esemplifica­ tivo, si pensi ad Eurojust, EPPO e a Europol) risultano essere di grande ausilio nel contrasto alla criminalità organizzata e alle altre forme gravi di reato. Tuttavia, se il contrasto alla criminalità appare già complesso in seno all’Unione europea, il quadro si complica ulteriormente quando è necessario cooperare con Paesi extra-Ue non cooperanti sotto il profilo dello scambio delle informazioni per fini di polizia o di cooperazione amministrativa o giudiziaria.

Permane il noto problema della formazione specifica delle forze di polizia e della magistratura in materia di giochi nonché delle risorse insufficienti per l’attività di controllo. Nonostante il lavoro eccellente di alcune procure e sebbene vi siano attività di monitoraggio e alert sempre più raffinati, paiono mancare supporti investigativi adeguati in termini quantitativi. Inoltre, specie in taluni settori, l’attività investigativa è maggiormente orientata al contrasto degli illeciti amministrativi, rispetto al contrasto di reati, nonostante, come confermato dall’Agenzia delle dogane e dei monopoli, siano proprio questi ultimi a suscitare il maggior allarme sociale.

Vi è infine un aspetto spesso affiorato in diverse audizioni e confer­mato in alcuni documenti raccolti dal Comitato: l’assenza di denunce o segnalazioni da parte dei giocatori. Emerge, dunque, una consapevolezza, non quantificata, dei giocatori sul confine tra legale e illegale che viene sistematicamente oltrepassato. Andrebbe, pertanto, avviata una riflessione sulle condizioni multifattoriali che soggiacciono alla situazione del «gio­catore clandestino» che appaiono una moltitudine.

 

Raccomandazioni e proposte

Sul sistema dei controlli

La molteplicità di interlocutori deputati all’esecuzione dei controlli si compone, dalle tre forze di polizia a competenza generale (Polizia di Stato, Arma dei Carabinieri, Guardia di Finanza), dall’ADM e dalle forze della polizia locale. Per garantire un’uniforme esecuzione dei controlli su tutti gli operatori del settore, a prescindere dal luogo di svolgimento dell’attività, si segnala la necessità di provvedere al coordinamento a cura di una delle predette autorità, che possa garantire la tenuta di un fascicolo aggiornato su ciascun operatore, comprensivo di ogni controllo eseguito. Potrebbe essere oppor­tuno valutare di far svolgere una forma di coordinamento dei controlli, nonché – di converso – una loro capillare pianificazione, ad una forza di polizia con competenza generale, quale ad esempio la Polizia di Stato, imponendo per legge una periodicità nei controlli, come già prevista per i controlli amministrativi con imprese che superano determinate soglie di volume di affari.

Con riguardo al numero delle ispezioni e dei controlli programmati su base annua, la Commissione è dell’avviso che le autorità competenti debbano far sì che il complesso degli interventi sia proporzionalmente ancorato a parametri indicativi del volume di gioco d’azzardo osservato in una determinata area del Paese, evitando, come talvolta accade, che il numero dei controlli in una provincia o regione ad alto rischio di gioco sia notevolmente sottodimensionato rispetto al necessario.

Sull’adeguamento delle norme

Le norme di contrasto al gioco illegale sono oggi essenzialmente ricomprese nell’art. 4 della legge 13 dicembre 1989, n. 401, che prevede, per le varie condotte sanzionate, sia ipotesi delittuose sia ipotesi contravvenzionali. Proprio la presenza nel settore degli interessi della criminalità orga­nizzata impone un ripensamento delle sanzioni, con la previsione di figure delittuose anche per le condotte oggi sanzionate a titolo di contravvenzione. Ciò avrebbe il pregio di consentire la contestazione del reato di associazione a delinquere per tutte le condotte illecite nel settore dei giochi. Rilevato che il gioco illegale può prestarsi a complesse operazioni di riciclaggio, andrebbe valutata la possibilità di estendere l’applicazione delle intercettazioni telefoniche all’intero settore dei reati di giochi e scommessa gioco, prescindendo dall’entità delle pene edittali.

Conflitto di interessi

In capo all’Agenzia delle dogane e dei monopoli coesistono la funzione di ente pubblico che rilascia le concessioni e quella di autorità regolatoria, con i compiti di legge di controllare l’osservanza degli adem­ pimenti cui i concessionari sono tenuti, nonché di comminare le relative sanzioni. Appare di tutta evidenza che l’intrinseca diversità dei compiti può generare conflitti di interesse, atteso che l’ente che rilascia le concessioni è ex lege competente alla verifica dei presupposti per una loro revoca in caso di gravi violazioni da parte dei concessionari. L’esigenza di garantire gli obiettivi di cassa fissati dall’autorità di governo potrebbe non stimolare adeguatamente l’esercizio dei poteri san­zionatori, con la conseguenza di consentire la presenza sul mercato di operatori che adottano prassi non conformi alla disciplina nazionale e al diritto dell’Unione in tema di esercizio dei giochi e rispetto delle norme antiriciclaggio.

Tracciamento delle giocate

Il mercato dei prodotti digitali vede possibilità di elaborazione di grandi quantità di dati, con rendicontazioni contabili anche per importi di minima entità, anche inferiori al centesimo di euro. In tale ottica è auspicabile che nella gestione del gioco legale, proprio per consentire il contrasto al gioco illegale, si possa rendere disponibile su dispositivi in dotazione a ciascun organismo di controllo, l’andamento in tempo reale di ogni operatore, per rendere non solo l’offerta legale riconoscibile e tracciata ma anche controllabile, senza la necessità di particolare collaborazione dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli. La possibilità di tracciare anche prestazioni di gioco che hanno un modesto controvalore economico consentirebbe di poter associare ad ogni giocata l’effettiva presenza di persone fisiche.