Premessa. Le Commissioni Ambiente della Camera e Lavori pubblici del Senato hanno deliberato lo svolgimento di un’indagine conoscitiva sullo stato di attuazione e sulle ipotesi di modifica della nuova disciplina sui contratti pubblici (per il programma dei lavori clicca qui e qua). Nella seduta del 7 settembre 2016 sono stati ascoltati i rappresentanti della Consip e dell’Ance (che hanno presentato anche documenti scritti); nella seduta del 19 settembre 2016 sono stati auditi rappresentanti degli organismi di attestazione, di Cna, Confartigianato, Casartigiani, Alleanza Cooperative Italiane, Rete Professioni Tecniche, delle associazioni di ingegneri ed architetti; nella seduta del 20 settembre 2016 è stata la volta dei rappresentanti dell’Anci. Il 4 ottobre 2016 sono stati ascoltati rappresentanti di Finco, Anas, Upi e Conferenza delle regioni e il 10 gennaio 2017 i rappresentanti di CGIL, CISL e UIL, che hanno presentato anche un’apposita memoria. Il 24 gennaio 2017 sono stati auditi i rappresentanti di Ferrovie dello Stato e Invitalia. Il 7 febbraio 2017 si è svolta l’audizione del capo del Dipartimento della Protezione civile e del Commissario straordinario del Governo per la ricostruzione post sismica in merito alle procedure di appalto utilizzate per la gestione delle emergenze di protezione civile legate agli eventi sismici che hanno colpito il centro Italia. Il 15 febbraio 2017 e il 4 aprile 2017 è stato ascoltato il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, Graziano Del Rio. Il 29 marzo 2017 si è svolta l’audizione del Presidente dell’Autorità anticorruzione. Qui di seguito sono sintetizzati i principali contenuti delle audizioni, sulla base degli stenografici finora pubblicati.

Le valutazioni della Consip. Il rappresentante della Consip analizza innanzitutto il ruolo crescente attribuito all’azienda negli acquisti delle pubbliche amministrazioni, che la Consip gestisce direttamente (circa 8 miliardi annui) ovvero definendo i prezzi di riferimento (circa 50 miliardi l’anno), nell’ambito della spesa complessiva per i cosiddetti “consumi intermedi” di circa 131 miliardi di euro annui, di cui circa 87 miliardi “appaltabili” (vanno cioè escluse certe tipologie di spesa, come, ad es., gli emolumenti per i medici di famiglia o le convenzioni per le case di cura del Ssn). Il ridisegno delle politiche di approvvigionamento, fondato sull’aggregazione della domanda, assume molta importanza sia in termini di economie di spesa che di impulso innovativo nei confronti del sistema produttivo. La Consip ribadisce il giudizio fortemente positivo sulle innovazioni contenute nel nuovo Codice (ricorso alla soft law, semplificazione, cabina di regia, digitalizzazione, qualificazione delle stazioni appaltanti etc), sottolineando la necessità di porre peraltro particolare attenzione alle tematiche delle commissioni di gara esterne (il meccanismo previsto dalla legge rischia di determinare ritardi nello svolgimento delle gare e costi aggiuntivi significativi), alla tempestività della messa a regime del nuovo sistema (che è una delle ragioni del rallentamento degli appalti) e degli acquisti sotto soglia (singolarmente considerati di importo ridotto, ma che incidono in maniera significativa sulla spesa complessiva).

Le considerazioni dell’Ance. Anche l’Associazione nazionale costruttori edili conferma la condivisione dell’impostazione della legge delega e su alcuni aspetti cardine della riforma (come la valorizzazione del progetto esecutivo e la soppressione del ricorso al massimo ribasso), esprimendo peraltro preoccupazione per i ritardi connessi all’implementazione del nuovo codice, che ha determinato una significativa riduzione degli investimenti degli enti locali. A tal fine auspica l’approvazione di alcuni correttivi, con particolare riferimento ai requisiti richiesti per la qualificazione SOA (che non può essere limitata ai soli 5 anni precedenti) e per l’ottenimento del rating di legalità (occorre integrare il parametro del fatturato con altri elementi di valutazione) e all’estensione dell’istituto dell’art. 97 del codice (esclusione automatica delle offerte anomale con metodo antiturbativa); raccomanda infine una modifica della disciplina del subappalto anche per evitare le diverse applicazioni della normativa oggi esistenti.

La posizione dell’Anci. L’Anci conferma il suo giudizio positivo sul nuovo codice, anche se manifesta preoccupazione per i ritardi registrati nel complesso lavoro di riscrittura dei decreti attuativi e delle linee guida e delle incertezze interpretative con riferimento, ad esempio, alla definizione delle stazioni appaltanti e dei livelli di progettazione, dei compiti e requisiti professionali del RUP e dei servizi di ingegneria e architettura e agli appalti sotto soglia: ciò ha comportato un rallentamento delle opere pubbliche.

L’Anci manifesta la sua disponibilità a collaborare in sede di Cabina di regia per apportare i necessari aggiustamenti della normativa con particolare riferimento ai seguenti aspetti:

• manutenzioni ordinarie: l’obbligo di predisporre il progetto esecutivo per tutte le fattispecie (anche per quanto riguarda, ad esempio, le piccole manutenzioni degli edifici scolastici o il rifacimento del manto stradale) si scontra con la difficoltà di predisporre progetti esecutivi anche a causa dell’assenza di un numero di figure professionali adeguate nelle amministrazioni comunali: appare più funzionale definire un livello di progettazione esecutiva semplificata per le manutenzioni ordinarie del patrimonio dell’ente locale;
• collaudi: occorre emanare tempestivamente il decreto riguardante i casi di ricorso al certificato di regolare esecuzione in sostituzione del certificato di collaudo;
• programmazione biennale degli acquisti: l’obbligo non deve ricomprendere gli appalti dei servizi sociali e speciali;
• stazioni appaltanti: vanno individuate con estrema attenzione le forme di aggregazione sovracomunale più adeguate, che dovrebbero sempre ricomprendere le Città metropolitane.

I rappresentanti dell’Anci sottolineano infine la necessità di porre adeguata attenzione non solo alla fase delle progettazioni e della procedura di gara ma anche alle fasi dell’attuazione ed esecuzione concreta dell’appalto e del collaudo finale, per le quali spesso la sorveglianza non funziona a dovere ovvero nascono grossi contenziosi con le imprese.

L’audizione dei rappresentanti sindacali. Il giudizio sulla riforma è complessivamente positivo, con particolare riguardo alla riduzione consistente delle stazioni appaltanti (funzionale anche ad un attento monitoraggio sull’attuazione dei nuovi principi), alla trasparenza delle procedure, alla centralità della progettazione esecutiva (che deve includere necessariamente anche la manutenzione ordinaria e straordinaria) e alla cabina di regia (nella quale dovrebbe essere valorizzato il ruolo delle associazioni sindacali): viene auspicato che tali aspetti vadano presto a regime. E’ invece criticata la soglia di 1 milione di euro per l’offerta economicamente più vantaggiosa, giudicata troppo alta, la non obbligatorietà dell’indicazione della terna dei subappaltatori per gli appalti sotto soglia e la discrezionalità nell’applicazione della clausola sociale.

Le osservazioni del gruppo Ferrovie dello Stato. I rappresentanti di Ferrovie dello Stato evidenziano un prolungamento della gestione delle attività negoziali nel primo periodo di attuazione della nuova normativa, dovuto alle innovazioni da essa introdotte (con particolare riferimento ai livelli progettuali minimi posti a base di gara; al sistematico ricorso al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa; ai maggiori adempimenti amministrativi e alla pubblicità; alla verifica sistematica dell’anomalia delle offerte; ad una gestione complessa del subappalto e l’avvalimento) e all’assenza di tutte le linee guida ed i decreti attuativi. RFI ha fatto comunque la scelta di tendere da subito ad affidamenti basati sulla progettazione esecutiva, ciò che diventerà la regola a regime.

Vengono avanzate obiezioni sull’applicazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa anche nei casi di specifica tecnica non derogabile e di progettazione esecutiva dettagliata; si propone inoltre una puntualizzazione dei documenti da pubblicare in base ai principi in materia di trasparenza e la previsione di un’unica piattaforma ove essi devono essere reperibili nonché l’effettuazione della verifica del possesso dei requisiti dei subappaltatori alla fase di autorizzazione del subappalto ed una revisione dei metodi di determinazione della soglia di anomalia. Da precisare meglio anche la disciplina dell’avvalimento, al fine di evitare che tale istituto sia utilizzato per aggirare le limitazioni al subappalto, e quella relativa al progetto esecutivo, prevedendo una fase di discussione preliminare con possibilità per tutte le imprese di formulare osservazioni e giungere così alla stesura definitiva del sul progetto stesso.

Invitalia. I rappresentanti dell’Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa danno un giudizio complessivamente molto positivo sul nuovo codice, con particolare riferimento alla semplificazione delle procedure di gara, alla riduzione delle stazioni appaltanti, all’albo dei commissari di gara e soprattutto al ricorso prevalente al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Meritano invece un ulteriore approfondimento alcuni aspetti della disciplina relativa al subappalto, al sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti e ai criteri di individuazione dei commissari di gara.

La posizione del Ministro delle Infrastrutture. Nell’audizione del 15 febbraio 2017, quando non era stato ancora definito il testo del decreto legislativo correttivo (lo stenografico della seconda audizione non risulta ancora disponibile), il Ministro Del Rio, dopo aver ricordato la complessità del processo di attuazione del nuovo codice, si è soffermato soprattutto sulle seguenti problematiche: la necessità di dotare le singole amministrazioni delle risorse necessarie per anticipare i costi della progettazione esecutiva, superando anche il meccanismo del fondo di rotazione presso la Cassa depositi e prestiti; il non assoggettamento al ribasso degli oneri relativi alla sicurezza; il mantenimento di criteri rigorosi nella definizione delle deroghe alle procedure ordinarie nei casi di emergenze; l’adozione del limite al subappalto del 30 per cento sulla categoria prevalente, in attuazione di una sentenza della Corte di giustizia europea; le ragioni che hanno condotto a consentire in specifiche circostanze il ricorso all’appalto integrato.

Tra le altre questioni oggetto di approfondimento In Commissione si ricordano quelle relative ai ritardi nella definizione delle stazioni appaltanti e all’attività di controllo e vigilanza sui contratti che impegnano lo Stato con le società concessionarie, con particolare riferimento alle opere di manutenzione ordinaria.

L’audizione dell’Autorità anticorruzione. Il Presidente dell’Anac, dopo aver criticato i tempi troppo stretti previsti per l’adozione del decreto correttivo (in ragione dell’impossibilità di verificare immediatamente la funzionalità del nuovo codice: sarebbe stato preferibile prevedere più correttivi nel corso di un triennio), svolge un’analisi puntuale delle nuove disposizioni del decreto correttivo, notando che alcune di esse hanno modificato in parte l’impostazione originaria, come ad esempio il principio della centralità della progettazione che è stato messo in discussione, in seguito alla reintroduzione di “una sorta di appalto integrato”; esprime in particolare perplessità sulla previsione di una progettazione semplificata degli interventi di manutenzione, affidata ad un decreto del Ministro delle infrastrutture senza la previsione di principi stringenti.

Il Presidente si sofferma in particolare in modo critico sulle disposizioni riguardanti il Durc di congruità (che, se riferito alla mano d’opera necessaria per quello specifico appalto, potrebbe portare ad un aggravamento delle procedure), la riduzione dei controlli sui requisiti per gli appalti inferiori ai 40.000 euro (che in realtà sono molto numerosi), i criteri di formazione delle commissioni aggiudicatrici e l’istituzione di albi regionali (anche sulla scorta di recenti indagini giudiziarie), l’ampliamento del ricorso al massimo ribasso (con cui si rischia di attribuire prevalenza al costo anche negli appalti basati sull’offerta economicamente più vantaggiosa), il notevole ampliamento del ricorso al subappalto (che in Italia ha spesso favorito le infiltrazioni da parte della criminalità organizzata), il meccanismo di silenzio assenso per i pareri dell’Anac sulle varianti dei contratti (i tempi molto stretti impediscono di fatto una effettiva verifica), la riduzione significativa delle procedure di evidenza pubblica per gli appalti gestiti dai concessionari, la mancata applicazione immediata agli appalti già banditi delle nuove norme sull’arbitrato.

 

(ultimo aggiornamento 30 luglio 2017)