PREMESSA. L’Autorità Nazionale Anticorruzione ha presentato il 16 luglio 2019, presso il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, il 4° Rapporto annuale sul whistleblowing. Sul sito dell’ANAC sono stati pubblicati i dati relativi al monitoraggio delle segnalazioni di cui qui si fornisce una breve sintesi.

RIFERIMENTI NORMATIVI. Con l’articolo 1, comma 51, della legge n. 190 del 2012, (meglio conosciuta come “Legge Severino”) è stato inserito nel corpo del Testo Unico del Pubblico Impiego l’articolo 54-bis in tema di Tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti. Mentre l’articolo 31-bis del decreto-legge n. 90 del 2014, ha incluso l’ANAC tra i soggetti competenti a ricevere segnalazioni di whistleblowing provenienti dalle amministrazioni pubbliche attraverso una procedura automatizzata (dal gennaio 2018) che prevede l’utilizzo di una piattaforma informatica che meglio assicura le esigenze di riservatezza raccomandate dalla norma in favore del segnalante.

LA METODOLOGIA. L’ANAC conserva la medesima tipologia di studio delle annate precedenti: da una parte, l’esame delle segnalazioni che giungono all’Autorità in ragione della sua specifica competenza a riceverne (attribuita direttamente dall’art. 54-bis menzionato); dall’altra, l’indagine tramite questionari svolta su un campione di 40 amministrazioni, enti e società pubbliche (che è rimasto per lo più invariato in questi quattro anni) relativa al numero e alla tipologia di segnalazioni ricevute. Quest’ultima – che si inserisce all’interno di un’attività di valutazione periodica con cadenza annuale – è finalizzata al monitoraggio dello stato di applicazione della disciplina del whitsleblowing e, nello stesso tempo, a dare indicazioni idonee a superare gli ostacoli culturali e applicativi che le amministrazioni incontrano nella piena attuazione di questa misura di prevenzione.

IL NUMERO DELLE SEGNALAZIONI GIUNTE ALL’ANAC. L’analisi delle segnalazioni ricevute rileva un innalzamento sia in termini quantitativi che qualitativi. Dal punto di vista quantitativo si segnala un trend in costante crescita: nel 2018 l’ANAC ha ricevuto 783 segnalazioni di whitsleblowing, ovvero più del doppio delle 364 giunte nel 2017; nel primo semestre del 2019 le segnalazioni hanno già raggiunto quota 439. Anche dal punto di vista qualitativo, sebbene l’Autorità anticorruzione non abbia ancora perso il proprio ruolo di “sfogatoio” per molti dipendenti pubblici che vogliono rappresentare la propria situazione personale, le segnalazioni pervenute si riferiscono sempre di più a condotte illecite che hanno una rilevanza medio-alta nelle attività della P.A.

L’AREA GEOGRAFICA DI PROVENIENZA. Cresce in maniera costante il numero delle segnalazioni che provengono dalle regioni del Sud e dalle Isole, fino ad arrivare a rappresentare una percentuale maggiore al 50 per cento nel primo semestre 2019. Le regioni del Centro e del Nord Italia, invece, hanno rappresentato rispettivamente il 22,9 e il 32,1 per cento nel 2018 ed il 20,1 e 26 per cento nel primo semestre 2019.

SOGGETTI SEGNALANTI. La stragrande maggioranza dei soggetti segnalanti si inserisce nella categoria dei dipendenti pubblici (dalla quale provengono il 53 per cento delle segnalazioni relative al 2018 e il 52,4 per cento di quelle relative al primo semestre 2019), nell’ambito della quale sono inclusi i docenti, i ricercatori universitari ed il personale sanitario. Seguono poi le categorie dei lavoratori di imprese fornitrici o che realizzano opere in favore della P.A. (11,2 per cento nel 2018 e 14,2 per cento nel primo semestre 2019), dei dipendenti di enti pubblici economici o di società controllate o partecipate (10,1 e 14 per cento), dei dirigenti (8,2 e 5,6 per cento), dei militari e appartenenti alle forze dell’ordine (1,4 e 4,2 per cento), dei privati nella quale sono compresi anche i consiglieri e gli assessori comunali (3,8 e 2,2 per cento), della polizia locale (1,3 e 2,0 per) e dei responsabili della prevenzione della corruzione e della trasparenza (2,0 e 0,3 per cento). Per quanto riguarda l’amministrazione di appartenenza del segnalante, si tratta principalmente di Regioni ed Enti locali, di ministeri, consorzi, autorità portuali e altri enti, di aziende sanitarie e ospedaliere, di istituzioni scolastiche (tra queste, università, licei, conservatori), e di società pubbliche e private.

CONDOTTE ILLECITE SEGNALATE. Le attività più esposte restano quelle connesse agli appalti (21,6 per cento di segnalazioni relative al 2018 e 22,6 per cento al primo semestre 2019), ai concorsi pubblici illegittimi (15,2 e 12,3 per cento) e agli incarichi amministrativi e di vertice illegittimi (13,4 e 6,4 per cento), mentre fra le condotte maggiormente segnalate si annoverano i casi di corruzione amministrativa e abuso di potere (24,1 e 18,7 per cento), questioni riconducibili a ipotesi di conflitto di interessi (6,8 e 8,9 per cento) e alla mancata applicazione della disciplina di prevenzione della corruzione (10,2 e 5,9 per cento). Rilevante si presenta anche la percentuale di casi riguardanti tutte quelle condotte di tipo “ritorsivo” che possono derivare da una segnalazione. Quest’ultima fattispecie costituisce oggetto di una recente novella legislativa: se fino alla fine del 2017 le segnalazioni potevano essere inviate solo all’Ispettorato per la Funzione Pubblica presso il Dipartimento della Funzione Pubblica, l’entrata in vigore della legge 179/2017 ha attribuito all’ANAC il ruolo di soggetto competente a trattarle, in ragione dello specifico potere sanzionatorio riconosciutole.

IL WHISTLEBLOWING NELLE AMMINISTRAZIONI ITALIANE. Il Rapporto prosegue con l’analisi delle condotte segnalate nei vari contesti della pubblica amministrazione (amministrazioni centrali, enti regionali e comunali, Asl, università, autorità amministrative indipendenti, enti pubblici, e società pubbliche), e degli esiti cui sono pervenute le procedure avviate dall’Autorità. In questa sede si fornisce un’illustrazione dei casi ritenuti più significativi (per il numero delle segnalazioni) nell’ambito di ogni amministrazione.

Nell’ambito delle Amministrazioni centrali, quella più rilevante è l’Agenzia delle Entrate, con 35 segnalazioni (di cui 30 anonime). Tali segnalazioni sono legate soprattutto a: atti di falsa attestazione di presenza in ufficio (mancate timbrature, ritardi non sanzionati); violazione o falsa applicazione di norme tributarie; violazione di norme sulla esclusività del rapporto di lavoro; assenze per malattie fittizie; abuso di permessi ex legge 104/92; accesso abusivo a sistemi informatici in dotazione; e abuso d’ufficio.

Tra le Regioni, il caso più significativo è quello del Friuli-Venezia Giulia, che ha riportato 12 segnalazioni. Tra queste, ricordiamo: il conflitto di interessi nella attribuzione di incarico di posizione organizzativa; la non veridicità delle informazioni riportate in curriculum da parte di incaricato di posizione organizzativa; la presunta irregolare chiusura di servizi pubblici on-line; l’abuso nell’utilizzo di beni strumentali dell’ente (auto di servizio); l’errata applicazione dei criteri di valutazione della produttività personale annuale; omissione di atto d’ufficio; arbitraria e disuguale distribuzione degli incentivi di progettazione (materie tecnico-amministrative); e presenza di irregolarità nelle procedure di liquidazione di una società partecipata pubblica operante in settore speciale.

Il Comune con più segnalazioni è Milano, con 20 segnalazioni (di cui 16 anonime). Queste riguardano principalmente: la violazione del divieto di fumo negli uffici comunali; assenze dal servizio non autorizzate con omessa timbratura; l’utilizzo improprio dei permessi di cui alla legge 104/1992; problematiche nella gestione dei servizi straordinari serali, notturni e festivi; presunte violazioni contrattuali nell’ambito di un appalto di servizi alla persona; mancato collaudo di opera pubblica; e l’utilizzo improprio di password di accesso a database.

Tra le ASL, la più rilevante risulta essere quella di Bologna, con 17 segnalazioni (di cui 11 anonime). Tra quelle più gravi, si riportano: il conferimento di incarichi dirigenziali in assenza di requisiti di legge; l’utilizzo improprio del permesso handicap; l’esercizio di funzioni in presenza di conflitto di interessi; l’uso improprio dei beni aziendali; lo svolgimento non autorizzato di incarichi extraistituzionali; presenza di illegittimità relative a rapporti con pubbliche assistenze e associazioni di volontariato; le irregolarità procedurali nella gestione della banca delle cornee; abuso della professione e irregolarità nell’espletamento di procedura di selezione per conferimento incarico di dirigente a tempo determinato.

Tra gli enti pubblici, l’INPS fa contare 13 segnalazioni, di cui una anonima e 6 provenienti da soggetti esterni. Le segnalazioni provenienti da questo ente riguardano: irregolarità su un provvedimento assunto in sede di autotutela relativo alla prestazione Cassa Integrazione Guadagni Ordinaria (CIGO); l’azzeramento di un indebito Nuova Assicurazione Sociale per l’Impiego (NASPI) e conseguente riconoscimento di contributi figurativi NASPI in estratto contributivo; il mancato inserimento delle cartoline di avvenuta notifica per gli illeciti e degli avvisi di addebito (cartelle esattoriali) della gestione separata; lo svolgimento di altra attività durante l’orario di servizio (accesso ad Internet dal telefonino); presenza di irregolarità nella fornitura del servizio da parte degli operatori telefonici della società appaltatrice del servizio; denuncia rapporti di lavoro in nero; segnalazione di un sito internet “falso” e illeciti commessi da dipendenti di altro ente ovvero da soggetti non identificati esterni alla pubblica amministrazione.

Nell’ambito delle società pubbliche, quelle con più segnalazioni sono la Leonardo – ex Finmeccanica – con 68 segnalazioni (di cui 57 anonime) e la RAI, con 52 segnalazioni (di cui 21 anonime). Per quanto concerne la Leonardo, le principali irregolarità riscontrate sono le anomalie nella selezione e gestione di fornitori e consulenti; anomalie nella selezione del personale; anomalie nei rapporti con i clienti. Per il caso della RAI, invece, il maggior numero di segnalazioni riguarda l’ambito della gestione delle risorse umane (33) e l’ambito degli acquisti (10).

Non si sono registrate per il 2018 segnalazioni provenienti dalle università pubbliche e dalle unità amministrative indipendenti.

GLI ESITI DELLE SEGNALAZIONI. Una volta ricevute le segnalazioni, il competente Ufficio dell’ANAC svolge un’attività istruttoria al fine di verificare l’attendibilità e la completezza delle stesse ed eventualmente la necessità di svolgere un’attività istruttoria supplementare. Qualora non si giunga all’archiviazione, gli esiti possono andare in diverse direzioni: in caso di segnalazioni riferite agli appalti, possono essere adottati provvedimenti da parte dell’Ufficio Vigilanza Appalti, mentre in caso di atti ritorsivi saranno adottati provvedimenti sanzionatori ai sensi dell’art. 54-bis. Le segnalazioni, ancora, possono essere inviate alle amministrazioni ritenute competenti ad intervenire (es. MIUR, Dipartimento della Funzione Pubblica). Alcune delle segnalazioni, infine, in base alla gravità delle stesse, vengono inviate alle Procure della Repubblica (20 nel 2018 e 33 nel 2019) o alla Corte dei Conti (19 nel 2018 e 29 nel 2019), quando ne ricorrono i presupposti. Su questo punto, è possibile elencare alcune delle principali segnalazioni trasmesse dall’ANAC alle Procure e alla Corte dei Conti: le continue pressioni per la riammissione di un concorrente legittimamente escluso da una gara (regione del Centro); l’utilizzo illegittimo di permessi sindacali (comune del Nord); la nomina illegittima del comandante del corpo di Polizia Municipale (comune del Nord); presunti appalti illegittimi (comune del Nord); favoritismi politici che avrebbero portato al mancato recupero di esposizioni debitorie (ente pubblico nazionale); assunzioni senza procedura di selezione e in carenza di requisiti (ente pubblico Nazionale); favoritismi a beneficio di alcuni operatori del commercio ambulante (comune del Centro); falsa attestazione della presenza in servizio (ministero); e presunti concorsi truccati (ASL del Sud).

CRITICITÀ ED ESITI VIRTUOSI. Dagli esiti dei questionari somministrati alle amministrazioni si rileva la persistenza di alcune criticità legate all’applicazione dell’istituto come, in particolare, l’utilizzo improprio del whistleblowing per segnalazioni riferite – ad esempio – a critiche dell’operato del capo o del collega (Agenzia delle Entrate); la scarsa qualità delle segnalazioni, la scarsa fiducia nell’istituto (Comune di Napoli); il richiamo (non pertinente) all’istituto da parte di dipendenti per ottenere la sospensione o la revoca di procedimenti disciplinari instaurati o instaurandi avviato a loro carico (INPS); segnalazioni basate su mere supposizioni del segnalante e non su una reale conoscenza dei fatti denunciati (Regione Friuli-Venezia Giulia).

Oltre alle criticità, la relazione illustra anche dei casi in cui l’adozione della normativa in oggetto ha avuto come conseguenza l’implementazione di buone pratiche. Nello specifico, tra gli effetti “virtuosi” che sono emersi nel corso del 2018 dall’applicazione della disciplina in esame e che le amministrazioni hanno comunicato in occasione dell’attività di reporting, si segnalano quelli indicati da alcune amministrazioni, che hanno portato ad esempio ad intensificare le attività di controllo sui collaudi di lavori pubblici, a monitoraggi sulla gestione di presenze/assenze del personale dipendente (Comune di Milano), alla verifica delle procedure di pagamento delle imposte sulla pubblicità in occasione di eventi sportivi (Comune di Catania), e alla revisione delle procedure organizzative e gestionali relative all’istruttoria delle pratiche di autorizzazione (Regione Basilicata).

 

(a cura di Sara Giovannelli, studentessa del Master APC dell’Università di Pisa)