Relazione sulla prevenzione della corruzione e sulla trasparenza nei Comuni sciolti per mafia: scheda di sintesi

Premessa

Il 26 aprile 2022 la Commissione parlamentare di inchiesta sul fenomeno delle mafie e sulle altre associazioni criminali ha approvato la Relazione sulla prevenzione della corruzione e sulla trasparenza nei Comuni sciolti per mafia. Di seguito una sintesi dei principali contenuti.

Introduzione

Dalle audizioni svolte sul tema e nei lavori dei diversi comitati, è emerso l’allarmante reiterarsi degli scioglimenti degli stessi enti, soprattutto nelle regioni Calabria, Campania e Sicilia. La gestione commissariale a cui viene affidato un ente dopo lo scioglimento ha il compito di “epurare” lo stesso dalle infiltrazioni mafiose e consentire una futura azione amministrativa libera dai condizionamenti della criminalità organizzata.

Lo strumento usato per questo scopo è la misura del “Testo unico degli enti locali” (TUEL) che è uno dei presidi antimafia più importanti del nostro ordinamento, inserito per la prima volta nella legge n. 55 del 1990 con l’art 15 bis che prevedeva la possibilità di scioglimento dei consigli comunali e provinciali. L’art 143 del TUEL prevede che il Prefetto, qualora verifichi determinate situazioni, sentite altre cariche pubbliche, invii al Ministero dell’interno una relazione con le situazioni riscontrate. Lo scioglimento viene poi disposto dal Presidente della Repubblica su proposta del Ministero; esso comporta la cessazione della carica pubblica dei soggetti partecipanti agli organi dell’ente per una durata di 18 mesi prorogabili fino a 24.

L’art 146 dello stesso testo estende la possibilità di scioglimento a una maggior cerchia di enti pubblici. Con il decreto di scioglimento viene nominata una commissione straordinaria per la gestione dell’ente che rimane in carica fino allo svolgimento del primo turno elettorale utile. Lo scioglimento è una misura amministrativa straordinaria. Tra agosto 1991 e il 30 novembre 2021 sono stati sciolti 364 comuni in 11 regioni italiane. Una disposizione introdotta dal legislatore nel 2009 contenuta nel quinto comma dell’art 143 TUEL prevede che si possa agire anche nei confronti dell’apparato burocratico (con funzione cautelare e non sanzionatoria).

La gestione commissariale non solo ha i compiti sopradescritti contro l’illegalità e risanare le situazioni che hanno permesso l’infiltrazione, ma devono anche far fronte alle criticità di varia natura che interessano gli enti amministrati: dalla gestione del ciclo dei rifiuti alla realizzazione delle opere rimaste incompiute.

La Relazione illustra i risultati del lavoro avviato dalla Commissione nel 2020. Dall’analisi è emerso che, secondo la Commissione, le gestioni commissariali non presterebbero la dovuta attenzione alla trasparenza e prevenzione della corruzione, in contrasto con il nuovo volto della mafia, meno violenta e sfacciata, più infiltrata negli apparati pubblici e nell’economia legale.

La prevenzione della corruzione e la trasparenza

Una delle politiche fondamentali è l’accessibilità alle informazioni che riguardano l’organizzazione e le attività degli enti pubblici, per favorire forme diffuse di controllo sulle funzioni istituzionali e sulle risorse pubbliche. Il Codice della trasparenza delle pubbliche amministrazioni ha individuato una serie di atti e documenti che le pubbliche amministrazioni devono pubblicare, questi devono essere inseriti nell’apposita sezione del proprio sito istituzionale “Amministrazione trasparente”. Con il codice della trasparenza è stato introdotto e disciplinato l’accesso civico col quale ogni cittadino può richiedere di visionare i documenti che obbligatoriamente devono essere pubblicati.

Nel codice della trasparenza sono previsti due tipi di controllo:

uno di tipo diffuso, che prevede che ogni amministrazione individui un Responsabile per la prevenzione della corruzione e della trasparenza (Rpct);
l’altro di tipo centrale, affidato all’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) che è titolare dei poteri ispettivi verso le pubbliche amministrazioni.

Quadro di sintesi: le criticità rilevate

Nell’analisi compiuta sono stati presi in esame i dati sulla trasparenza e prevenzione nei comuni italiani nell’anno 2020. In quest’anno sono stati 53 i comuni sottoposti a gestione commissariale. Nei 17 comuni che sono andati al voto in autunno si è verificata in più casi la riconferma dei sindaci uscenti e una rilevante presenza di liste civiche al posto dei partiti tradizionali.

Gli aspetti che i legislatori hanno voluto valorizzare e disciplinare risultano trascurati nelle gestioni commissariali e ciò nonostante fossero state stigmatizzate le omissioni e carenze delle amministrazioni in molti decreti di scioglimento.

Dall’analisi dei dati emergono:

gravi carenze nei contenuti che deve contenere la pagina di “Amministrazione trasparente” degli enti, e questo non è stato evidenziato nelle “Relazioni di fine mandato” redatte dalle commissioni;
profili deficitari sono stati rilevati nell’obbligo per i Comuni di pubblicare l’elenco dei beni confiscati alla mafia e a loro trasferiti;
benché la situazione economica di questi comuni sia deficitaria, non è stato rispettato il ciclo di programmazione dei bilanci e il piano dei conti non è stato prodotto o pubblicato;
la mancanza di stabilità e continuità nella figura del Rpct;
la mancanza nelle relazioni del Rpct di segnalazioni relative a fenomeni corruttivi;
l’assenza totale di whisteblowing.

Le elezioni nei comuni sciolti per mafia

In generale dai dati è emerso che nella maggior parte dei casi il sindaco era sostenuto da una o più liste civiche, si può pensare che la scarsa esposizione elettorale dei partiti costituisca uno dei fattori distorsivi che hanno caratterizzato quegli enti. Sempre in riferimento alle elezioni che avevano preceduto lo scioglimento, in due comuni si presentò una sola lista, in altri 14 comuni invece le liste contrapposte erano soltanto due, spesso civiche. In tre comuni è stato rieletto lo stesso sindaco, in altri casi il vincitore aveva già ricoperto in passato la medesima carica. Anche successivamente al commissariamento è stata rilevata una scarsa competizione.

Il responsabile anticorruzione e trasparenza

Il Rpct, a seguito della legge c.d. “Severino”, ha concentrato su un’unica persona i ruoli di Responsabile della prevenzione della corruzione e di Responsabile della trasparenza. La nomina del Rpct spetta all’organo di indirizzo dell’ente e solitamente coincide con una figura di vertice evitando quelle in potenziale conflitto di interesse.

Nella maggior parte dei 53 comuni analizzati la figura del Rpct è stata rinnovata negli ultimi due anni e in 21 casi durante il commissariamento. In diversi comuni il ruolo del Segretario comunale era svolto con una reggenza temporanea assunta dal Segretario di un comune limitrofo. Questa è una condizione che non aiuta la gestione commissariale a riportare il comune a una situazione normale. Il compito principale assegnato al Rpct è quello di redigere lo strumento del Piano triennale di prevenzione della corruzione e della trasparenza (Ptpct) che propone e predispone strumenti adeguati interni all’amministrazione. L’ANAC consente nei comuni con meno di cinque mila abitanti di adottare il Piano con modalità semplificate, ovvero mentendo il piano del precedente anno eventualmente integrandolo. Il piano è stato pubblicato da 45 comuni su 53, 4 sono fermi al piano 2019-2021 e 4 a quello 2018-2020; in sei degli otto casi di inadempienza, la commissione era già insediata prima del termine di presentazione del piano (31 gennaio di ogni anno). In alcuni casi il piano anche se redatto risulta essere inadeguato e insufficiente.

La trasparenza nei comuni sciolti per mafia

Nella sezione Amministrazione trasparente dei siti internet degli enti ci sono contenuti obbligatori da pubblicare a cui si possono aggiungerne alcuni facoltativi per rispettare meglio il principio di trasparenza. Il soggetto che si deve curare della pubblicazione è il Rpct e in caso di inadempienza chiunque può rivolgersi al responsabile attraverso le modalità descritte sempre nel medesimo sito alla pagina Altri contenuti à accesso civico.

Gli obblighi di trasparenza risultano poco soddisfacenti, e nonostante si sappia che i profili deficitari sono da ricondurre alla fase antecedente lo scioglimento, bisogna tuttavia ragionare sul perché le commissioni non siano state in grado di sanarle.

Nella pagina Amministrazione trasparente sono state identificate significative carenze. In alcuni comuni la pagina è stata rinnovata durante il commissariamento ma in molti casi quest’operazione ha portato alla perdita o difficoltà di reperire le informazioni pregresse. Questa pagina è articolata in sottosezioni:

Accesso civico: dovrebbe contenere l’indirizzo di posta elettronica del Rpct e quella del soggetto titolare del potere sostituivo; in 34 comuni quest’informazione non è risultata disponibile;
Organizzazione e Organi di indirizzo politico amministrativo: andrebbero inserite una serie di informazioni come la composizione della commissione straordinaria, il curriculum vitae dei commissari, i documenti per l‘insediamento della commissione ecc. 25 comuni non hanno pubblicato per tempo alcuna informazione, 10 hanno pubblicato i curricula e 4 i compensi derivanti da questa carica. Solo 6 dei 17 comuni che sono tornati al voto nel mese di settembre 2020 è stata pubblicata la relazione di fine mandato;
Bilanci: solo 20 avevano pubblicato il bilancio di previsione 2020-2022. I comuni sciolti spesso versano in condizioni finanziarie deficitarie: il 28% versavano in condizioni gravi (la media nazionale è al di sotto del 5%). Per quanto riguarda il rendiconto di esercizio 2019 era disponibile solo per 19 comuni. In alcuni casi non presentavano la struttura delle tavole previste dal “piano armonizzato dei conti”. La banca dati della pubblica amministrazione e del Ministero dell’economia e delle finanze conteneva solo 32 bilanci dei 53 che avrebbero dovuto esserci. Un dato per la valutazione dello stato di salute dei bilanci è il fondo crediti di dubbia esigibilità (Fcde) che contiene una parte di residui attivi e in particolare le somme non riscosse che ragionevolmente non potranno essere recuperate dall’ente. Quasi la metà dei residui attivi è a rischio riscossione. Un valore alto del rapporto Fcde/residui attivi indica la scarsa capacità di riscossione prolungata nel tempo; un valore basso invece potrebbe indicare una sottostima dei crediti inesigibili. Il rapporto residui passivi/attivi è al 60,3% circa 10 punti percentuale superiore a quello di tutti i comuni italiani. Se il rapporto è elevato espone il comune a rischio di solvibilità, se è invece basso denota una scarsa capacità di riscossione delle somme o una ridotta capacità di spesa. Se l’intero piano dei conti fosse disponibili per ogni comune si potrebbero avere altre indicazioni non solo per lo stato di salute dell’ente ma anche per la prevenzione delle infiltrazioni criminali. Piano degli indicatori e dei risultati di esercizio, solo in nove l’hanno pubblicato. Un comune per essere dichiarato in deficit deve presentare valori superiori alla soglia per almeno metà dei parametri obiettivo definiti. La condizione di deficit strutturale evidenzia il predissesto e che quindi deve essere corretta attraverso un piano pluriennale di riequilibrio finanziario per non arrivare a dissesto. Tra i parametri quello maggiormente critico è la capacità di riscossione delle entrate. Infatti, in 24 non hanno pubblicato informazioni mentre gli altri 29 si leggono le relazioni tra il 2016 e il 2021.

Pagamenti dell’amministrazione: contiene i dati sui pagamenti e sui tempi di erogazione; in 19 si rinviava al portale it dell’agenzia per l’Italia digitale dove però sono disponibili solo i pagamenti più recenti. Rilevante è l’indicatore sulla tempestività dei pagamenti, in 11 hanno omesso la pubblicazione e in 19 non avevano il dato aggiornato, il ritardo medio è 99 giorni (più del triplo consentito);
Bandi e gare: vanno pubblicate le informazioni relative alle procedure di gara bandite, 9 comuni non l’hanno compilata e 6 non hanno aggiornato le informazioni. Una fonte informativa esterna è il Monitoraggio delle opere pubbliche (Mop) che consente di conoscere il costo dell’opera, i pagamenti e finanziamenti totali, i tempi previsti ecc. il livello medio di adempimento è del 36% e quello di completezza del 27%;

Beni immobili e gestione patrimonio: va pubblicato il patrimonio immobiliare dell’ente. In 39 comuni i canoni di locazione passiva non sono stati pubblicati, solo il comune di Vittoria ha adempito a tale obbligo. Inoltre, va pubblicato anche l’elenco dei beni immobili confiscati trasferiti all’ente, solo 13 lo hanno fatto;
Infine, l’esito del monitoraggio annuale sui contenuti di Amministrazione trasparente deve essere pubblicato nella sezione Controlli e rilievi sull’amministrazione attraverso una griglia di rilevazione, solo la metà dei Comuni lo ha fatto.

Gli organi politico amministrativo sono tenuti a nominare L’Organismo di Valutazione Indipendente (OIV), in 21 non hanno pubblicato nessuna informazione a riguardo.

Solo 6 avevano reso noto il debito residuo. Tra le spese a maggior rischio corruttivo ci sono quelle delle forniture di beni e servizi o l’affidamento di lavori all’esterno. Nel periodo antecedente alla gestione commissariale si legge come i Comuni in questione abbiano fatto frequente ricorso a procedure di affidamento diretto e ad appalti sottosoglia.

La relazione annuale del Rpct

Il Responsabile deve compilare annualmente una relazione sulle misure di prevenzione della corruzione e pubblicata nella sezione altri contenuti e prevenzione della corruzione. Questa è un file Excel predisposto dall’ANAC con un questionario su anagrafica, considerazioni generali e misure anticorruzione. In 13 comuni essa mancava, sono state quindi presentate richieste di accesso civico, in 2 hanno risposto affermativamente mentre per le altre 11 è stata presentata un’istanza di riesame e di queste solo 3 hanno avuto esito positivo.

I temi maggiormente ricorrenti descritti dai Rpct sono:

le difficoltà oggettive nello svolgimento del ruolo, sia per il continuo avvicendarsi di segretari comunali, sia per la presenza ridotta dei segretari stessi, sia per il fatto che il segretario sia assorbito dalle quotidiane mansioni e incombenze, lo scarso coinvolgimento della parte politica dell’amministrazione, la piena indipendenza per svolgere il suo ruolo;
la mancanza di risorse umane e finanziarie e la resistenza al cambiamento del personale;
la mancanza di organizzazione, strumenti informatici e di formazione specifica sul tema.

Rotazione del personale

La rotazione del personale è una misura posta per limitare il consolidarsi di relazioni che possano sfociare in una collaborazione impropria. Nel Ptpct si individuano i criteri su come effettuare la rotazione. La difficoltà maggiormente riscontrata dai Comuni è l’oggettiva esiguità delle risorse, soprattutto a livello dirigenziale, che non permette il rispetto di questa misura. Laddove non sia possibile la rotazione, il piano nazionale anticorruzione del 2016 suggerisce di adottare misure alternative come l’articolazione delle competenze. Solo 10 Comuni tra quelli presi in considerazione hanno effettuato la rotazione del personale.

Inconferibilità, incompatibilità e autorizzazione incarichi esterni

Col decreto legislativo dell’8 aprile 2013 si prevede la preclusione a conferire incarichi dirigenziali a coloro che abbiano riportato condanne penali, a coloro che nei due anni precedenti abbiano ricoperto incarichi di enti di diritto privato regolati dalla pubblica amministrazione o svolto attività a favore di questi ultimi. Gli enti interessati devono rilasciare una dichiarazione in cui attestano che non ci siano cause di inconferibilità, e la veridicità di quest’atto deve essere controllata dalla stessa amministrazione, il controllo è stato fatto solo nel 53% dei casi.

Per quanto riguarda incarichi tra loro incompatibili spetta sempre alla pubblica amministrazione controllare: tale verifica è stata effettuata nel 51% di comuni.

L’amministrazione deve osservare criteri che escludano incompatibilità, e impedire situazioni di conflitto di interesse nell’assegnazione dei ruoli. Nel 78% dei Comuni è stata avviata la pratica di procedura per il rilascio.

Tutela del dipendente pubblico che segnala gli illeciti (whistleblowing)

Uno strumento utile nella prevenzione della corruzione sono le segnalazioni di illeciti prevedono l’anonimato del denunciante, onde evitare ritorsioni. L’87% degli enti ha adottato una procedura per ricevere segnalazioni di illeciti, ma solo 10 Comuni ha adottato una procedura informatizzata di raccolta. Non è stata registrata alcuna segnalazione di illecito.

Codice di comportamento

L’art 54 del Testo unico sul pubblico impiego prevede l’adozione di un codice di comportamento delle pubbliche amministrazioni a cura del governo e, in attuazione di ciò, è stato approvato il regolamento recante il Codice di comportamento dei dipendenti pubblici. In tutti i comuni in cui è stato possibile esaminare il questionario del Rpct è stato adottato un codice di comportamento. Risulta molto basso il numero delle segnalazioni relative a violazioni del codice.

Procedimenti disciplinari e penali

I dati dicono che i dipendenti hanno una bassa propensione a compiere illeciti penali, e a parte due eccezioni, non risultano segnalazioni a riguardo. In aumento invece sono i procedimenti disciplinari per fatti penalmente rilevanti che non si riconducono a episodi corruttivi. Come esito di questi procedimenti ci sono state otto sospensioni, un licenziamento e una sanzione di altro tipo. Tra i delitti segnalati contro la pubblica amministrazione abbiamo: peculato, corruzione, truffa, falso ideologico, abuso d’ufficio e rifiuto atti d’ufficio. A fronte delle poche segnalazioni presenti nella relazione del Rpct, le relazioni prefettizie allegate ai decreti di scioglimento hanno descritto un vasto sistema di corruttela.

Conclusioni e proposte

Quest’analisi evidenzia come le misure definite dall’ordinamento per prevenire i fenomeni corruttivi siano talvolta trascurate. La Commissione avanza delle indicazioni che possono risultare utili per sopperire alle carenze riscontrate nel corso dell’analisi:

una pronta adesione da parte dei comuni all’Anagrafe nazionale della popolazione residente in quanto garantisce la corretta gestione delle liste elettorali;
garantire al ruolo del Rpct le condizioni affinché possa svolgere le sue funzioni, tra queste la sua effettiva indipendenza dall’organo politico. E ove le attuali modalità di nomina del Responsabile restino invariate, si può pensare a un organismo esterno, la cui nomina non sia riconducibile all’organo di indirizzo politico dell’ente, che abbia un potere di controllo;
una maggior attenzione ai casi di mancata o non aggiornata pubblicazione della Relazione triennale, e una riflessione più attenta sulle semplificazioni consentite dall’ANAC ai comuni piccoli;
garantire la pubblicazione dei dati economici consentirebbe il controllo sulla regolare gestione amministrativa e un importante lascito per il futuro dell’ente;
costituire un portale unico per la gestione della sezione Amministrazione trasparente come proposto dal Presidente dell’ANAC;
creare un organismo che provveda al monitoraggio del rispetto della normativa sulla trasparenza e sulla prevenzione della corruzione e che svolge tale incarico anche negli anni successivi al commissariamento, con possibilità di affidare tale compito alla struttura dell’ANAC.

(A cura di Riccardo Datteo, studente Università degli Studi di Milano)