Premessa. La legge 30 dicembre 2022, n. 199 ha convertito, con modificazioni, il decreto legge 31 ottobre 2022, n. 162 recante “Misure urgenti in materia di divieto di concessione dei benefici penitenziari nei confronti dei detenuti o internati che non collaborano con la giustizia, nonché in materia di termini di applicazione delle disposizioni del decreto legislativo 10 ottobre 2022, n. 150, e di disposizioni relative a controversie della giustizia sportiva, nonché di obblighi di vaccinazione anti SARS-CoV-2, di attuazione del Piano nazionale contro una pandemia influenzale e di prevenzione e contrasto dei raduni illegali”.

L’ordinanza 97/2021 della Corte costituzionale. Tra gli obiettivi espliciti dell’intervento normativo c’era quello di intervenire sulla disciplina dell’ergastolo ostativo, oggetto dell’interessamento della Corte costituzionale. Con l’ordinanza n. 97 del 2021, in particolare, la Corte costituzionale aveva rilevato “l’incompatibilità con la Costituzione delle norme che individuano nella collaborazione l’unica possibile strada, a disposizione del condannato all’ergastolo per un reato ostativo, per accedere alla liberazione condizionale, demandando però al legislatore il compito di operare scelte di politica criminale tali da contemperare le esigenze di prevenzione generale e sicurezza collettiva con il rispetto del principio di rieducazione della pena affermato dall’articolo 27, terzo comma, della Costituzione”.

La Corte aveva così rinviato, prima al 10 Maggio 2022, poi all’8 novembre 2022, la trattazione delle questioni di legittimità costituzionale relative agli articoli 4-bis, comma 1, e 58-ter della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme sull’ordinamento penitenziario e sulla esecuzione delle misure privative e limitative della libertà), e dell’art. 2 del decreto-legge 13 maggio 1991, n. 152 (Provvedimenti urgenti in tema di lotta alla criminalità organizzata e di trasparenza e buon andamento dell’attività amministrativa), come convertito.

Il vecchio testo dell’art. 4-bis della legge 354/1974. La precedente versione dell’art. 4-bis (“divieto di concessione dei benefici e accertamento della pericolosità sociale dei condannati per taluni delitti”), comma 1, della legge 354/1974 prevedeva che i benefici penitenziari per i detenuti per una serie di delitti (tra cui i delitti ex art. 416-bis e 416-ter, e i delitti commessi avvalendosi delle condizioni previste dall’art. 416-bis ovvero al fine di agevolare l’attività delle associazioni in esso previste) potessero essere concessi solo “nei casi in cui tali detenuti e internati collaborino con la giustizia”.

Al comma 1-bis del medesimo articolo si prevedeva che “i benefici di cui al comma 1 possono essere concessi ai detenuti o internati per uno dei delitti ivi previsti, purché siano stati acquisiti elementi tali da escludere l’attualità di collegamenti con la criminalità organizzata, terroristica o eversiva, altresì nei casi in cui la limitata partecipazione al fatto criminoso, accertata nella sentenza di condanna, ovvero l’integrale accertamento dei fatti e delle responsabilità, operato con sentenza irrevocabile, rendono comunque impossibile un’utile collaborazione con la giustizia, nonché nei casi in cui, anche se la collaborazione che viene offerta risulti oggettivamente  irrilevante, nei confronti dei medesimi detenuti o internati sia stata applicata una delle circostanze attenuanti previste dall’articolo 62, numero 6), anche qualora il risarcimento del danno sia avvenuto dopo la sentenza di condanna, dall’articolo 114 ovvero dall’articolo 116, secondo comma, del codice penale”.

Il nuovo testo dell’art. 4-bis della legge 354/1974. Il decreto-legge 162/2022, come convertito dalla legge 199/2022, ha modificato le norme oggetto dell’attenzione della Corte costituzionale.

In particolare, l’art. 4-bis della legge 354/1974, pur tenendo fermo al comma 1 il fatto che i benefici penitenziari possono essere concessi “solo nei casi in cui tali detenuti e internati collaborino con la giustizia”, si è arricchito di alcuni nuovi commi che completano il quadro.

Il comma 1-bis prevede che i “benefìci di cui al comma 1 possono essere concessi, anche in assenza di collaborazione con la giustizia” purché i detenuti e gli internati per i reati elencati (compresi quelli di associazione mafiosa) “dimostrino l’adempimento delle obbligazioni civili e degli obblighi di riparazione pecuniaria conseguenti alla condanna o l’assoluta impossibilità di tale adempimento e alleghino elementi specifici, diversi e ulteriori rispetto alla regolare condotta carceraria, alla partecipazione del detenuto al percorso rieducativo e alla mera dichiarazione di dissociazione dall’organizzazione criminale di eventuale appartenenza, che consentano di escludere l’attualità di collegamenti con la criminalità organizzata, terroristica o eversiva e con il contesto nel quale il reato è stato commesso, nonché il pericolo di ripristino di tali collegamenti, anche indiretti o tramite terzi, tenuto conto delle circostanze personali e ambientali, delle ragioni eventualmente dedotte a sostegno della mancata collaborazione, della revisione critica della condotta criminosa e di ogni altra informazione disponibile”.

Il comma 1-bis.1.1 prevede, inoltre, che “con il provvedimento di concessione dei benefìci di cui al comma 1 possono essere stabilite prescrizioni volte a impedire il pericolo del ripristino di collegamenti con la criminalità organizzata, terroristica o eversiva o che impediscano ai condannati di svolgere attività o di avere rapporti personali che possono portare al compimento di altri reati o al ripristino di rapporti con la criminalità organizzata, terroristica o eversiva. A tal fine il giudice può disporre che il condannato non soggiorni in uno o più comuni, o soggiorni in un comune determinato”.

Ulteriori cautele sono poi previste dal nuovo comma 2 dell’art. 4-bis.

Si prescrive, in primo luogo, che “nei casi di cui ai commi 1-bis e 1-bis.1, il giudice acquisisce (…) dettagliate informazioni in merito al perdurare dell’operatività del sodalizio criminale di appartenenza o del contesto criminale nel quale il reato è stato consumato, al profilo criminale del detenuto o dell’internato e alla sua posizione all’interno dell’associazione, alle eventuali nuove imputazioni o misure cautelari o di prevenzione sopravvenute a suo carico e, ove significative, alle infrazioni disciplinari commesse durante la detenzione. Il giudice chiede altresì il parere del pubblico ministero (…) e del Procuratore nazionale antimafia e antiterrorismo, acquisisce informazioni dalla direzione dell’istituto ove l’istante è detenuto o internato e dispone, nei confronti del medesimo, degli appartenenti al suo nucleo familiare e delle persone ad esso collegate, accertamenti in ordine alle condizioni reddituali e patrimoniali, al tenore di vita, alle attività economiche eventualmente svolte e alla pendenza o definitività di misure di prevenzione personali o patrimoniali”.

Nel caso in cui “dall’istruttoria svolta emergono indizi dell’attuale sussistenza di collegamenti con la criminalità organizzata, terroristica o eversiva o con il contesto nel quale il reato è stato commesso, ovvero del pericolo di ripristino di tali collegamenti, è onere del condannato fornire, entro un congruo termine, idonei elementi di prova contraria”: si ribalta così l’onere della prova.

Infine, tra le novità del nuovo art. 4-bis c’è la previsione secondo cui i “benefìci di cui al comma 1 possono essere concessi al detenuto o internato sottoposto a regime speciale di detenzione previsto dall’articolo 41-bis solamente dopo che il provvedimento applicativo di tale regime speciale sia stato revocato o non prorogato”.

Il nuovo testo dell’art. 2 del d.l. 152/1991 come convertito. Il d.l. 162/2022 come convertito dalla legge 199/2022, interviene anche sull’art. 2 del d.l. 152/1991.

Il nuovo testo prevede che i condannati per i delitti indicati nei commi 1, 1-ter e 1-quater dell’articolo 4-bis della legge 354/1975 “non possono comunque essere ammessi alla liberazione condizionale se non hanno scontato almeno due terzi della pena temporanea (il vecchio testo si fermava qui) o almeno trenta anni di pena, quando vi è stata condanna all’ergastolo per taluno dei delitti indicati nel comma 1 dell’articolo 4-bis della legge 26 luglio 1975, n. 354. In tal caso, la pena dell’ergastolo rimane estinta e le misure di sicurezza personali ordinate dal giudice con la sentenza di condanna o con provvedimento successivo sono revocate (…) decorsi dieci anni dalla data del provvedimento di liberazione condizionale e la libertà vigilata (…) comporta sempre per il condannato il divieto di incontrare o mantenere comunque contatti con soggetti condannati per i reati di cui all’articolo 51, commi 3-bis e 3-quater, del codice di procedura penale o sottoposti a misura di prevenzione ai sensi delle lettere a), b), d), e), f) e g) del comma 1 dell’articolo 4 del codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione di cui al decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, o condannati per alcuno dei reati indicati nelle citate lettere”.

Altre norme. Infine, la legge 199/2022 prevede, all’art. 3, le “disposizioni transitorie in materia di divieto di concessione dei benefici penitenziari” e all’art. 4 le “modifiche all’articolo 25 della legge 13 settembre 1982, n. 646” (Disposizioni in materia di misure di prevenzione di carattere patrimoniale ed integrazioni alle leggi 27 dicembre 1956, n. 1423, 10 febbraio 1962, n. 57 e 31 maggio 1965, n. 575. Istituzione di una commissione parlamentare sul fenomeno della mafia).

L’iter di discussione e approvazione della legge 199/2022. In data 31/10/2022 stato presentato il ddl AS 274 (qui il testo) di conversione in legge del d.l. 162/2022 che, in tema di divieto di concessione dei benefici penitenziari nei confronti dei detenuti o internati che non collaborano con la giustizia (artt. 1-3 del d.l.), riproduce nei contenuti il testo unificato già approvato dalla Camera dei deputati il 31 marzo 2022 (Atto Senato n.2574). Si ricorda che, sul tema, è pendente un giudizio di legittimità costituzionale (il che giustificherebbe il ricorso al decreto legge). Inoltre, il d.l. 162/2022 (art. 4) interviene anche sulla possibilità per la Guardia di finanza di procedere a indagini fiscali nei confronti dei detenuti ai quali sia stato applicato il regime carcerario previsto dall’articolo 41-bis della legge 26 luglio 1975, n. 354.

In data 10 novembre 2022, è stato assegnato alla II Commissione permanente Giustizia del Senato in sede referente.

Sulla vicenda del giudizio di legittimità costituzionale, la Consulta, con il comunicato dell’8 Novembre 2022, rende noto di aver restituito “gli atti al giudice a quo, a seguito dell’entrata in vigore del decreto-legge 31 ottobre 2022, n. 162” in quanto le nuove disposizioni “incidono immediatamente e direttamente sulle norme oggetto del giudizio di legittimità costituzionale, trasformando da assoluta in relativa la presunzione di pericolosità che impedisce la concessione dei benefici e delle misure alternative a favore di tutti i condannati (anche all’ergastolo) per reati cosiddetti ‘ostativi’, che non hanno collaborato con la giustizia. Costoro sono ora ammessi a chiedere i benefici, sebbene in presenza di nuove, stringenti e concomitanti condizioni, diversificate a seconda dei reati che vengono in rilievo”.

La II Commissione Giustizia del Senato, nella seduta del 16/11/2022, ha avviato l’esame del provvedimento, illustrandone gli articoli (tra cui quelli relativi al tema dell’ergastolo ostativo), e dando conto che l’Ufficio di Presidenza integrato dai rappresentanti dei Gruppi ha deliberato lo svolgimento, in sede informale, di una serie di audizioni che avranno luogo martedì 22 novembre e mercoledì 23.

La II Commissione Giustizia del Senato ha proceduto a svolgere alcune audizioni in merito al DDL AS 274 nel corso delle sedute del 22 e del 23 Novembre 2022. In particolare sono stati auditi: Luigi Bobbio, Gian Domenico Caiazza, Filippo Scapellato, Marco Patarnello, Giovanni Battista Durante, Giovanni Guzzetta, Tomaso Emilio Epidendio, Giuliana Merola, Giuseppe Santalucia, Vittorio Manes, Francesco Clementi, Mauro Palma, Fabio Anselmo, Francesca Loffari (22 Novembre); Giovanni Melillo, Pietro Dubolino, Piergiorgio Morosini, Giovanni Di Perri, Mauro Ronco, Patrizio Gionnella, Antonio Balsami, Filippo Anelli, Matteo Bassetti, Annalisa Maddalena Scopinaro (23 Novembre).

Terminate le audizioni, nella seduta pomeridiana del 23 Novembre si è tenuta la discussione generale sul testo, con rinvio del seguito dell’esame.

Nella seduta del 29 Novembre della II Commissione Giustizia del Senato si procede all’illustrazione dei 91 emendamenti e dell’ordine del giorno che sono stati presentati in relazione al DDL AS 274.

Nelle sedute del 6 e del 7 Dicembre si svolge, in II Commissione Giustizia del Senato, l’esame degli emendamenti presentati. Concluso l’esame, la Commissione conferisce mandato al relatore a riferire favorevolmente in Assemblea sul disegno di legge esaminato con le modifiche apportate, autorizzandolo a richiedere lo svolgimento della relazione orale e ad apportare le modifiche di coordinamento eventualmente necessarie.

L’Aula del Senato, nella seduta del 13 Dicembre, ha approvato in prima lettura il DDL AS 274.

È stato quindi trasmesso alla Camera, dove ha assunto la numerazione AC 705, e assegnato alla II Commissione Giustizia in sede referente.

Nella seduta del 15 Dicembre, la II Commissione Giustizia della Camera ha audito informalmente: Giovanni Melillo, procuratore nazionale antimafia e antiterrorismo, Giuseppe Santalucia, presidente dell’Associazione Nazionale Magistrati, Maurizio De Lucia, procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Palermo, Piergiorgio Morosini, sostituto procuratore generale della Repubblica presso la Corte di cassazione, Mitja Gialuz, professore ordinario di diritto processuale penale dell’Università di Genova, Enrico Infante, sostituto procuratore presso il Tribunale di Foggia, Marco Patarnello, magistrato presso il Tribunale di sorveglianza di Roma, Antonio Balsamo, presidente del Tribunale di Palermo, Guido Salvini, giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Milano, Salvatore Curreri, professore ordinario di diritto costituzionale e pubblico comparato presso l’Università di Enna Kore.

In data 20 e 21 Dicembre, la II Commissione Giustizia della Camera ha svolto l’esame degli emendamenti; nella seduta del 23 Dicembre si conclude l’esame del provvedimento in Commissione.

Nella seduta del 27 Dicembre, l’Aula della Camera ha svolto la discussione orale sul testo ed è stata posta la questione di fiducia sull’approvazione dell’art. unico del ddl di conversione nel testo della Commissione, identico a quello approvato dal Senato. Il DDL AS 705 è stato definitivamente approvato nella seduta del 28dicembre.