Applicare l’Istituto del Titolare effettivo, già utilizzato per prevenire e controllare le infiltrazioni criminali, anche nella gestione delle risorse previste dal PNRR. La proposta, contenuta nel Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza del Comune di Milano, può essere replicata da altre amministrazioni. Ragioni e prospettive nella riflessione di Mariangela Zaccaria, vice capo di gabinetto che ha contribuito alla stesura e all’applicazione del Piano.
di Mariangela Zaccaria*
La strategia di prevenzione e contrasto alla criminalità, in generale, al malaffare, vede tra gli attori principali le pubbliche amministrazioni. Sono sempre più spesso chiamate ad elaborare nuove metodologie di difesa, specialmente a fronte dei rischi derivanti dall’impatto sul tessuto economico dell’emergenza COVID-19 prima, e delle ingenti risorse economiche che verranno messe in campo con il Piano nazionale Ripresa e Resilienza (PNRR), ora. La sperimentazione di forme innovative di controllo e di presidio diventa un banco di prova in cui prima o poi noi tutti siamo chiamati ad operare per anticipare il legislatore in ambiti ancora non completamente disciplinati, in quanto i controlli codificati e regolamentati dal legislatore sono sicuramente necessari, ma non sufficienti.
È necessario saper intercettare i segnali e indirizzare le nostre attività dove se ne percepisce il bisogno: la criminalità non è mai statica, ma sempre dinamica, si adatta alle situazioni, si annida dove carenti sono i controlli ed è questa la ragione per cui si deve cercare di essere allo stesso passo, sperimentando forme di controllo nuove. La capacità principale attuata da parte di ogni Amministrazione si basa essenzialmente sull’analisi del contesto interno ed esterno da cui ricavare gli ambiti e le attività che necessitano di maggior presidio.
Strategie e strumenti
L’abilità fondamentale è, invece, quella di coniugare semplificazione delle procedure con strategie di controllo che non appesantiscano il procedimento ma riescano, comunque, ad introdurre strumenti efficaci di presidio.
Da qui l’idea del Comune di Milano di applicare l’istituto del titolare effettivo, già esperito nella legislazione antiriciclaggio, nelle gare d’appalto, nell’emanazione di provvedimenti concessori, nella stipulazione delle convenzioni urbanistiche.
Non è possibile, infatti, accettare che i controlli normalmente effettuati nei confronti degli operatori economici, tra cui le verifiche antimafia, non vengano usati sui reali soggetti fisici per conto dei quali è realizzata un’operazione o un’attività da cui traggono profitto. L’impostazione giuridica non ha avuto un percorso semplice, il primo tema affrontato ha riguardato la possibilità per l’Ente pubblico di chiedere la dichiarazione circa il cosiddetto Titolare Effettivo, come previsto nella legislazione antiriciclaggio nell’ambito delle procedure di gara e la conseguente necessità di estendere anche a quest’ultimo i controlli di cui all’art. 80 del Decreto Legislativo n. 50/2016.
Cosa ha detto l’ANAC
Altro tema rilevante ha riguardato le conseguenze derivanti dall’omessa dichiarazione o la accertata sussistenza nei confronti del titolare effettivo dei motivi di esclusione indicati dall’art. 80 del D.lgs. 50/2016. L’Autorità Nazionale Anticorruzione, consultata in merito, si è pronunciata con due distinti pareri. Con il primo del 15 marzo 2019 ha avuto modo di precisare che i requisiti generali di moralità richiesti dall’ordinamento ai fini della partecipazione alle gare d’appalto e della stipula dei relativi contratti sono elencati tassativamente dall’art. 80 del codice e, conseguentemente, deve ritenersi esclusa la possibilità da parte della singola stazione appaltante di inserire, “nella lex specialis, ipotesi di esclusione ulteriori o diverse rispetto a quelle indicate dal citato art. 80”.
A seguito di autorevoli pareri espressi dal Comitato Antimafia del Comune di Milano, l’ANAC nell’incontro del 12 maggio 2021 ha allo stato confermato il proprio parere del 2019 in attesa di modifiche al quadro normativo vigente ed in particolare al d.lgs. 231 del 2007 come introdotte dal d.lgs. n. 125 del 2019. Le modifiche sono volte a rendere accessibile il dato relativo al titolare effettivo a chiunque vi abbia interesse; ciò ancorchè la novella non sia stata ancora definita, mediante adozione del decreto ministeriale contemplato, né coordinata con le disposizioni in materia di contratti pubblici. ANAC si era, peraltro, impegnata a sensibilizzare Governo e Parlamento per realizzare l’effettivo coordinamento tra le due discipline; impegno poi mantenuto con il recente comunicato del 22 marzo 2022 nel quale il Presidente, Giuseppe Busia ha dichiarato.
“Occorre quanto prima inserire nel codice dei contratti pubblici l’obbligo di dichiarare il titolare effettivo degli operatori economici coinvolgendo nella responsabilità per le dichiarazioni fraudolente dei subfornitori anche gli affidatari principali per premiare l’imprenditoria sana e scoraggiare ogni tentativo di infiltrazione.”
(Nota del Presidente del 22 marzo 2022 – www.anticorruzione.it)
Come si muove il Comune di Milano
Dato l’attuale contesto normativo e comunque l’effettiva esigenza di conoscere e sottoporre a controllo il titolare effettivo dei soggetti che vengono a contatto con l’Amministrazione, l’articolo 14 bis del Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza (PTPCT) 2021-2023 del Comune di Milano ha chiarito che la dichiarazione dovrà essere richiesta nei seguenti ambiti:
- Appalti di opere, forniture di beni e servizi, superiori alla soglia comunitaria;
- Concessioni di servizi e partenariati pubblico/privati superiori alla soglia comunitaria;
- Concessioni amministrative di beni patrimoniali indisponibili e beni demaniali;
- Concessioni d’uso di beni immobili;
- Erogazione di finanziamento, di un contributo, o di vantaggi economici di qualunque genere ad Enti ed Imprese;
- Autorizzazioni commerciali per medie e grandi strutture di vendita;
- Convenzioni urbanistiche e permessi convenzionati.
Ha, inoltre, previsto che la mancata ottemperanza alla regola prevista nel Piano stesso, darà luogo all’avvio di verifiche presso la competente Direzione comunale che si occupa di Antiriciclaggio, ai fini della predisposizione di segnalazioni alle competenti Autorità in materia di contrasto al riciclaggio, basate sulle attività di analisi, svolte dagli uffici comunali. Per prepararle si avvarranno di apposite check-list, predisposte per assicurare uniformità di azione e per agevolare l’attività dei singoli uffici, consentendo l’individuazione di indicatori di anomalia.
Su questi temi si può APprofondire ulteriormente al link del Webinar organizzato da Avviso Pubblico il 2 marzo 2022 PNRR: buone pratiche di prevenzione messe in atto da Comuni, Città metropolitane e Regioni. – Zoom
