Il Ministero dell’Economia e delle Finanze – Ragioneria Generale dello Stato ha adottato la versione 2.0 della Strategia generale antifrode per l’attuazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, aggiornando la precedente versione dell’Ottobre 2022.

Attori fondamentali della strategia di prevenzione antifrode sono i soggetti coinvolti a vario titolo nella gestione e nell’attuazione del PNRR (ossia, amministrazioni titolari di misure PNRR e soggetti attuatori) i quali devono gestire in maniera appropriata i rischi di frode e corruzione dimostrando che ogni “tentativo di frode al bilancio dell’UE è inammissibile e non sarà tollerato”.

Le fasi principali in cui si caratterizza il ciclo di lotta alle frodi sono: prevenzione, individuazione, segnalazione/indagini, azioni correttive.

La fase della prevenzione. La strategia dedica specifiche attenzioni alla fase della prevenzione delle frodi nell’attuazione del PNRR, anche perché l’eventuale illecita o indebita percezione di risorse pubbliche si accompagna ad azioni di recupero spesso complesse e lunghe.

Il primo strumento di prevenzione consiste nelle attività di formazione e di sensibilizzazione, di tipo teorico e pratico, finalizzate a diffondere la cultura della legalità e dell’integrità. In questo senso, la Strategia raccomanda l’adozione di un proprio Codice di comportamento da parte delle amministrazioni interessate, e l’estensione di tali attività formative a beneficio di tutto il personale, interno ed esterno, direttamente coinvolto nei processi di gestione. Viene, inoltre, consigliata l’articolazione di tali iniziative di prevenzione anche nell’ambito del Piano Triennale della Formazione dell’amministrazione e in coordinamento con i vari atti di programmazione, come il PIAO.

A tal proposito, la sottosezione “Rischi corruttivi e trasparenza” del PIAO già individua alcune misure ora valorizzate dalla Strategia Antifrode:

• Le procedure per individuare ed evitare conflitti di interessi (che comprendono anche: la separazione delle funzioni, la rotazione del personale, la previsione di controlli a campione da parte del RPCT);
• Le politiche di etica ed integrità;
• Le misure per garantire pubblicità e trasparenza (compresi gli obblighi di pubblicazione di inviti e bandi nel sito istituzionale e la definizione di procedure per garantire l’accesso civico);
• Lo strumento del Whistleblowing.

La Strategia Antifrode pone l’accento, inoltre, sul monitoraggio periodico dei rischi di frode dei progetti/investimenti, garantendo un presidio costante dei livelli di rischio dei progetti e la corretta informazione e pubblicità ad altri soggetti direttamente o indirettamente collegati all’attuazione di tali progetti (tra i soggetti cui trasmettere le informazioni, anche i RPCT).

In questa direzione, la Strategia segnala, oltre alla piattaforma nazionale PIAF, anche il sistema antifrode europeo ARACHNE, strumento informativo di analisi dei potenziali rischi di frode, di orientamento e supporto della strategia antifrode del PNRR, che consente, tra le sue funzionalità, il monitoraggio del rischio dei progetti e dei soggetti attuatori, l’analisi dell’evoluzione del rischio, oltre a focus dettagliati sui singoli indicatori.

Sempre in ottica preventiva, infine, la Strategia ricorda il Protocollo d’Intesa tra MEF e Guardia di Finanza che, per le Amministrazioni che vi hanno aderito, comprende scambi informativi, invii di segnalazioni e forme di collaborazione specifica attraverso la Rete dei referenti antifrode.

La fase dell’individuazione. Caposaldo della fase di individuazione delle frodi nell’attuazione del PNRR è, secondo la Strategia, la predisposizione di un solido sistema di controlli che assicuri: lo svolgimento dei controlli ordinari amministrativo-contabili; lo svolgimento di controlli ad hoc sul conflitto d’interesse e sul doppio finanziamento; lo svolgimento di controlli aggiuntivi PNRR sulla correttezza e la regolarità delle spese e delle procedure nonché sul corretto, effettivo e soddisfacente avanzamento e conseguimento di target e milestone.

Gli esiti di tali attività di controllo sono registrati sul sistema informativo ReGiS tramite il Registro Integrato dei Controlli PNRR.

Una particolare importanza è rivestita dagli indicatori di frode (cd. red flags). La Strategia ne elenca alcuni:

• conflitto di interessi non dichiarato,
• fughe di dati relativi alla gara,
• fonte unica di fornitura non giustificata,
• pratiche tariffarie incomplete,
• fatture false, gonfiate o doppie,
• imputazione errata dei costi.

A queste vanno aggiunte quelle elaborate da Transparency International Hungary che, previo adattamento alle procedure di gara italiane, possono risultare utili, ossia:

• procedure senza previa pubblicazione,
• numero di offerte ricevute (basso),
• attori economici vincenti – informazioni correlate.

A ciascuna Amministrazione è richiesto, nell’ambito della propria strategia antifrode, di mappare i processi maggiormente significativi definendo un set organico di red flags da riportare nella strategia antifrode e diffondendo i relativi risultati a tutto il personale e a tutti gli altri soggetti coinvolti.

Anche il Nucleo Speciale Spesa Pubblica e Repressione Frodi Comunitarie della Guardia di Finanza ha elaborato due strumenti di controllo (cd. check list), una relativa alla concessione di finanziamenti e l’altra agli appalti, che tracciano gli indicatori di frode maggiormente significativi nei due ambiti.

La fase di segnalazione e indagine. Con riferimento alla fase di segnalazione e indagine, la Strategia pone l’accento sulle misure che assicurano una tempestiva comunicazione dei casi di frode, corruzione, conflitto di interessi e doppio finanziamento.

Tra gli strumenti analizzati, spicca l’istituto del whistleblowing, oggetto da ultimo del D.lgs. 24/2023 (in attuazione della Direttiva UE 2019/1937) che raccoglie in un unico testo normativo l’intera disciplina. Qui la scheda di sintesi della riforma e qui le linee guida ANAC.

Altri strumenti chiave sono quelli del Registro integrato dei Controlli PNRR all’interno del sistema informativo ReGiS, in cui le amministrazioni registrano una serie di informazioni sui controlli, e la periodica Dichiarazione di Gestione con cui si trasmette una sintesi di questi dati.

La fase delle azioni correttive. Quando viene segnalata un’irregolarità, la Strategia richiede che le amministrazioni adottino misure correttive per sanare le criticità: tra queste, l’applicazione della rettifica finanziaria a livello di singola operazione, con la conseguente deduzione dell’importo oggetto dell’irregolarità rilevata e il relativo recupero della somma eventualmente già erogata.

La Strategia prevede, inoltre, che al termine di un’indagine su una sospetta frode, le amministrazioni procedano al riesame di tutti i procedimenti, le procedure o i controlli connessi alla frode. In questo senso, centrale risulta essere l’attività del cd. Gruppo di autovalutazione.

I gruppi di lavoro per l’autovalutazione del rischio frode sono, in particolare, incaricati di effettuare l’autovalutazione dei rischi di frode relativamente alle misure PNRR di propria competenza, esaminando la struttura organizzativa dell’amministrazione, i processi, gli attori, le procedure adottate nonché le misure e i controlli già esistenti, a tutela della regolarità e della legittimità di processi e procedure e svolgendo una valutazione del rischio di frode delle misure PNRR di competenza.

La Strategia elenca, quindi, la metodologia per l’autovalutazione dei rischi di frode, che si articola in 5 fasi principali:

• quantificazione del rischio che un determinato tipo di frode possa essere commesso, valutandone impatto e probabilità (rischio lordo);
• valutazione dell’efficacia dei singoli controlli in vigore volti ad attenuare il rischio esistente;
• valutazione del rischio “netto”, dopo aver preso in considerazione le ripercussioni degli eventuali controlli già esistenti, nonché la loro efficacia (rischio residuo);
• valutazione dell’effetto (combinato) dei controlli supplementari da implementare per l’attenuazione del rischio residuo netto (si tratta del cd. Piano di azione per l’adozione di misure antifrode “efficaci e proporzionate”);
• definizione di un obiettivo di rischio (rischio target), ossia il livello di rischio che l’Amministrazione considera tollerabile.