IN UNO DEI SEMINARI DI APPROFONDIMENTO ORGANIZZATI IN OCCASIONE DELLA MANIFESTAZIONE PER LA GIORNATA DELLA MEMORIA E DELL’IMPEGNO, IL 21 MARZO 2023 A MILANO, SI È APERTO IL DIBATTITO SULLA “NUOVA” CARTA DI AVVISO PUBBLICO. IL CODICE DI COMPORTAMENTO È ARRIVATO ALLA VERSIONE 3.0. GRAZIE AD UN LAVORO COLLEGIALE, COORDINATO DAI PROFESSORI ALBERTO VANNUCCI ED ENRICO CARLONI, IL TESTO È STATO RIVISTO E SEMPLIFICATO. ACCOGLIENDO ANCHE I MOLTEPLICI SPUNTI PROVENIENTI DAI COMPONENTI DEGLI ORGANI DIRETTIVI DI AVVISO PUBBLICO, LE DISPOSIZIONI DELLA CARTA SONO DIVENTATE COSÌ PIÙ “SOSTENIBILI”, PREVENENDO L’AUSPICABILE AUMENTO DI ADOZIONE E OSSERVANZA.
il contributo di Alberto Vannucci*
La Carta di Avviso Pubblico, codice di comportamento per la “buona politica”, nel gennaio 2023 è stato infatti riconosciuta ufficialmente come “buona pratica” italiana anticorruzione, e inserita nell’Handbook of anticorruption best practices della Commissione Europea, accanto ad altri 26 strumenti – uno per ciascun paese dell’Unione – di contrasto del malaffare politico-amministrativo.
Adesioni e resistenze
Di certo, nonostante il dibattito approfondito e talora acceso che in molte amministrazioni ha accompagnato le proposte di adozione e sottoscrizione della Carta, l’ampiezza delle adesioni è rimasta circoscritta, di molto inferiore allo stesso novero di enti locali aderenti ad Avviso Pubblico.
In base ai dati disponibili sul sito dell’Associazione e derivanti dalle comunicazioni dei sottoscrittori, il documento è stato adottato nella sua versione 1.0 del 2012 da 30 enti collegiali (giunte o consigli) municipali e provinciali, e individualmente da 22 amministratori politici; nella versione 2.0 del 2014 da 41 enti collegiali municipali e provinciali, da 283 amministratori a livello locale, da 185 candidati in elezioni locali.
Se è un segnale positivo l’adesione unanime di un certo numero di consigli comunali e provinciali, che segnalano l’adesione bipartisan dell’intera classe politica locale a valori, principi, modelli di comportamento proposti dalla Carta. Anche nei casi in cui non sia stata adottata, tuttavia, il dibattito pubblico che ha accompagnato l’iter e il confronto sulle ragioni addotte da promotori e oppositori alla sua sottoscrizione ha avuto la funzione positiva di sollevare l’attenzione dei cittadini e di chiarire il senso di posizioni e orientamenti degli amministratori sui temi eticamente sensibili oggetto di “regolazione” nella Carta.
La versione 3.0 presentata a Milano è il frutto di un lavoro collegiale, iniziato con una revisione e semplificazione del testo precedente, che ho condotto assieme al prof. Enrico Carloni dell’Università di Perugia, e la successiva integrazione con i molteplici spunti provenienti dai componenti degli organi direttivi di Avviso Pubblico. La loro esperienza ha permesso di calare meglio nella realtà quotidiana dell’amministrazione della cosa pubblica le disposizioni della Carta, rendendone così più “sostenibile” i contenuti e, conseguentemente, l’auspicabile adozione e osservanza.
Soft law dura lex
Di certo, alcune ambiguità e difficoltà applicative della Carta hanno una matrice “culturale”. I codici di condotta – categoria alla quale essa appartiene, coprendo una lacuna del nostro ordinamento che prevede tale strumento solo per i dipendenti pubblici di carriera, non per i rappresentanti politici, costituiscono infatti uno strumento definito di soft law: un termine che suona come un paradosso, o meglio un ossimoro: una legge morbida, l’esatto contrario della concezione prevalente nel nostro ordinamento, che associa alla disposizioni regolative il rigore della sanzione coattiva, in base a un principio sintetizzabile come: dura lex, sed lex.
Ma il codice di condotta ha una valenza diversa. La sua finalità è quella di educare a valori, fornire esempi, esortare, persuadere, raccomandare l’adozione di modelli di comportamento ritenuti socialmente ed eticamente desiderabili, non di forzare la volontà e vincolare i comportamenti dietro la minaccia di sanzioni. In altri termini, i codici di condotta dovrebbero incidere sulla base di principi e valori che legittima e giustifica le azioni di chi assume un ruolo pubblico, innescando un processo di cambiamento della cultura politico-amministrativa prevalente all’interno delle istituzioni pubbliche.
Questa intrinseca dimensione culturale fa sì che i codici di comportamento siano esposti a un apparente paradosso: traducendo in disposizioni e regole un certo modello etico-valoriale, essi risultano più efficaci proprio nei contesti in cui sono meno necessari, giacché si limitano a tradurre “nero su bianco” ciò che è già interiorizzato nella coscienza di funzionari e politici.
Al contrario, essi rischiano di non incidere affatto proprio nei contesti in cui maggiormente è richiesta la loro funzione: disallineate rispetto ai valori dominanti, spesso le corrispondenti disposizioni rimangono solo sulla carta, rimosse, ignorate, dimenticate. È stato questo, per molti anni, il destino del codice di condotta per i dipendenti pubblici, esistente fin dagli anni ’90 ma di fatto sconosciuto e mai applicato.
L’unicità della Carta
La Carta di Avviso Pubblico, per i contenuti delle sue disposizioni, si pone in una prospettiva differente – in virtù dell’adozione volontaria e pubblica. Inoltre, essa va a colmare una lacuna – non esistono, al di là di poche e balbettanti norme per i parlamentari, norme equivalenti per la classe politica. Di qui la sua duplice funzione. Da un lato innalzare la soglia delle condotte accettabili degli amministratori politici, attraverso un impegno concreto e tangibile in termini di trasparenza, controllabilità (accountability, l’equivalente termine in lingua inglese), imparzialità, cura degli interessi collettivi. Dall’altra, quella di rilegittimare una politica percepita spesso come distante, in un contesto di distacco, disincanto democratico, sfiducia verso le istituzioni, avviando un percorso capace di riallacciare lo sfilacciato legame tra cittadini e istituzioni.
Le novità introdotte
La versione 3.0 introduce diverse modifiche di sostanza, oltre che di forma. È formulata in modo da non richiamare la sussistenza di vincoli formali (come obblighi e divieti), valorizzando piuttosto i meccanismi di “responsabilizzazione” e di “rendicontabilità” degli amministratori politici nell’esercizio del potere, in base a meccanismi di controllo che esaltano il ruolo della responsabilità individuale.
È stata semplificata – vi sono un numero minore di disposizioni e norme più brevi. La si è resa più sostenibile al livello individuale: nella versione precedente alcune norme erano troppo esigenti, specie in contesti amministrativi di piccole dimensioni, in particolare per l’amministratore/amministratrice che esercita determinate professioni. Nuove disposizioni sono state introdotto per disciplinare i contatti coi i portatori di interessi privati, per favorire i contatti e la partecipazione attiva dei cittadini, per incoraggiare il confronto pubblico sui valori e sui modelli di condotta che essa propone.
La vera sfida della nuova Carta di Avviso pubblico è dunque un impegno per chiunque abbia a cuore l’affermarsi di un modello di “buona politica” radicata nei propri territori e nelle proprie comunità: farla conoscere, farla leggere, farla comprendere, prima ancora che “farla sottoscrivere”.
Perché nei suoi meccanismi di controllo diffuso si nasconde un potente fattore di responsabilizzazione che unisce la forza dell’esempio individuale – la carta si può sottoscrivere anche individualmente – e il potenziale consolidamento delle cerchie sociali che giudicano e riconoscono il valore socialmente positivo di quelle condotte. Questo processo può incoraggiare un riconoscimento del valore di quelle condotte allargandosi dalla dimensione individuale a quella sociale, restituendo così credibilità e dunque efficacia alla politica.
*Professore di Scienza Politica nel Dipartimento di Scienze Politiche dell’Università di Pisa, membro del comitato scientifico di Avviso Pubblico