Premessa. In questa scheda è analizzata l’evoluzione della normativa italiana in materia di accesso, alla luce delle novità introdotte con il decreto legislativo n. 97/2016, che interviene sia sul cosiddetto Decreto Trasparenza (decreto legislativo n. 33/2013), sia sulla legge anticorruzione (legge n.190/2012), in conformità all’art. 10 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU) e agli standard europeo ed è parte integrante del processo di riforma della Pubblica Amministrazione definito dalla legge del 7 agosto 2015, n. 124 (la cosiddetta Legge Madia).

Perché è importante il diritto di accesso. La trasparenza è un princìpio generale del nostro ordinamento, volto a coniugare l’efficienza della funzione pubblica con le garanzie di tutela delle posizioni giuridiche dei cittadini, di cui sono corollari gli obblighi di pubblicità (che danno la possibilità di conoscere direttamente, senza necessità di istanze o di registrazioni, l’organizzazione e gli atti delle pubbliche amministrazioni, anche attraverso la pubblicazione sui siti istituzionali, nella sezione denominata “amministrazione trasparente”) ed il diritto di accesso, che oggi non è più limitato esclusivamente alla tutela di situazioni giuridiche soggettive ma sempre più come “accessibilità totale dei dati e documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, allo scopo di tutelare i diritti dei cittadini, promuovere la partecipazione degli interessati all’attività amministrativa e favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche”. Ispirandosi al FOIA statunitense (acronimo di Freedom Of Information Act per gli ordinamenti di common law, la più importante legge americana di accesso pubblico all’informazione statale) l’istituto dell’accesso civico è stato trasformato in uno strumento di carattere generalizzato, e l’accessibilità ai documenti amministrativi è divenuta la regola (la legge qualifica le disposizioni sulla trasparenza come “livello essenziale delle prestazioni erogate dalle amministrazioni pubbliche”, garantito, quindi, sull’intero territorio nazionale):  chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, anche ulteriori rispetto a quelli oggetto specifico di obbligo di pubblicazione, con il solo limite del rispetto e della tutela di interessi pubblici e privati giuridicamente rilevanti.

Si tratta di istituti volti a rendere conoscibile l’attività delle amministrazioni e favorire il controllo diffuso sul perseguimento dei rispettivi fini istituzionali, la prevenzione di abusi e illegalità nonché l’utilizzo razionale delle risorse pubbliche: un nuovo modo di concepire il rapporto tra cittadini e potere pubblico, improntato tendenzialmente alla massima trasparenza e accessibilità dei dati e delle informazioni e alla partecipazione democratica.

L’“accesso documentale”. Il diritto d’accesso in Italia è stato riconosciuto ufficialmente con la legge n. 241 del 1990 (art. 22 ss.), contestualmente alle garanzie di partecipazione consistenti nel diritto dell’amministrato di presentare osservazioni e all’obbligo di motivazione dei provvedimenti. Si tratta del primo provvedimento organico attraverso il quale si vuole superare la tendenziale segretezza che ha a lungo caratterizzato l’azione delle pubbliche amministrazioni. Il diritto di accesso è subordinato alla titolarità di un “interesse concreto, attuale e diretto”, rispetto al contenuto degli atti, corrispondente a una “situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è richiesto l’accesso”. Il riconoscimento del diritto di accesso rappresenta, quindi, una conseguenza della particolare posizione soggettiva del singolo, cui è così garantito l’esercizio delle facoltà partecipative, difensive e oppositive attraverso una più completa conoscenza dei provvedimenti concretamente adottati dalla PA. Il diritto di disporre di un documento amministrativo è quindi strumentale alla tutela degli interessi individuali di un soggetto che si trova in una posizione differenziata rispetto agli altri cittadini (e a tal fine per la presentazione delle richieste di accesso è sempre richiesta la motivazione).

L’“accesso civico semplice”. Questo secondo tipo di accesso, introdotto nel 2013 (ex art. 5 comma 1, d. lgs. n. 33/2013), è riconosciuto a “chiunque” ma ha un ambito più limitato perché circoscritto a garantire il rispetto dell’obbligo di pubblicazione, da parte delle singole Amministrazioni, dei documenti e informazioni indicati dalla legge (puntualmente specificati dal decreto legislativo n. 33 del 2013).

L’”accesso civico generalizzato”. Introdotto nel 2016 (art. 5, comma 2, d. lgs. n. 33/2013, come modificato dal d. lgs. 97/2016), questo istituto consente a ogni cittadino di richiedere alla pubblica amministrazione dati e documenti già esistenti, anche in assenza di specifici obblighi di pubblicazione e senza la previa dimostrazione della sussistenza di un interesse attuale e concreto né di motivazione della richiesta, con la sola finalità di consentire una pubblicità diffusa e integrale dei dati che sono considerati dalle norme come pubblici e quindi conoscibili: attraverso questo strumento si vogliono rendere chiare le scelte compiute dalle Amministrazioni pubbliche. Rimane però escluso un controllo generalizzato sull’operato della pubblica amministrazione da parte dei cittadini.

Quali sono i limiti al diritto di accesso? Di fronte ad una richiesta di accesso, l’Amministrazione deve sempre valutare l’esistenza un pregiudizio “concreto” ad altri interessi, sia pubblici (ad esempio, le informazioni coperte da segreto di Stato o quelle che riguardino l’ordine pubblico e la sicurezza nazionale, le relazioni internazionali, gli impianti industriali a rischio, le  indagini giudiziarie) sia privati (in particolare la protezione dei dati personali, il diritto d’autore e i segreti commerciali) che possono giustificare il diniego all’accesso: particolarmente delicata è l’attività di “bilanciamento” da parte dell’Amministrazione tra il diritto alla conoscenza da parte del cittadino e l’esigenza di tutelare dati sensibili di altri soggetti coinvolti. In linea generale, nell’accesso documentale la tutela del richiedente è maggiore, consentendo un accesso più in profondità ai dati indicati; nell’accesso generalizzato, invece, l’accesso è meno profondo ma più esteso, perché può riguardare una più ampia massa di dati, documenti e informazioni. La logica complessiva è comunque quella di privilegiare la libertà del singolo di attingere alle informazioni amministrative, eventualmente anche attraverso il differimento dell’accesso o l’accessibilità parziale ai documenti richiesti, evitando in ogni caso che l’adempimento a tali richieste determini un aggravio di lavoro incompatibile con le risorse dell’Amministrazione interessata.

Gli approfondimenti. Sul sito di Avviso Pubblico sono disponibili altre schede volte ad approfondire le caratteristiche dei diversi istituti, con riferimento specifico:

– agli aspetti organizzativi, operativi e procedurali, attraverso l’analisi puntuale delle Linee guida dell’Anac e della Funzione pubblica, con particolare riferimento alle modalità di presentazione della richiesta, agli Uffici competenti, il ruolo dei controinteressati, le diverse forme di ricorso etc.

– all’esame puntuale della giurisprudenza di Tar, Consiglio di Stato e Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi, che ha consentito di precisare meglio le condizioni necessarie per consentire o negare l’accesso a determinate tipologie di documenti (ad esempio con riferimento ai concorsi del personale, ai rapporti di lavoro, alle procedure di appalto etc); un’attenzione specifica è dedicata all’attività di bilanciamento tra i diversi interessi e al ruolo svolto dai controinteressati;

– alle problematiche specifiche riguardanti il diritto di accesso dei consiglieri comunali nei confronti degli atti delle rispettive Amministrazioni locali, che è di norma più esteso, a tutela delle funzioni di rappresentanza ad essi attribuito;

– ai contenuti dell’ultima relazione di marzo 2018 della Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi;

– alle indicazioni bibliografiche e ai siti utili in materia.

 

(a cura di Antonia Albanese – studentessa del Master in Parlamento e politiche pubbliche della Luiss Guido Carli)