Premessa. La Commissione parlamentare di inchiesta sul gioco illegale e sulle disfunzioni del gioco pubblico ha approvato il 13 settembre 2022 la Relazione sul settore del gioco in Italia (qui il testo integrale), frutto delle attività svolte a partire dal 5 agosto 2021, giorno della sua costituzione. Di seguito proponiamo una sintesi del documento e i collegamenti per approfondire le singole audizioni.

 

SISTEMA REGOLATORIO “MULTILIVELLO”

Dopo una panoramica sulla normativa nazionale (pag.19) – in cui si specifica che “il modello di esercizio del gioco pubblico italiano si basa, da un lato, sulla riserva esclusiva in favore dello Stato, e dall’altro, sulla concessione di servizio, mediante la quale l’amministrazione affida ad un soggetto privato, prescelto sulla base di selezioni ad evidenza pubblica, l’esercizio del gioco, mantenendo sull’attività un potere di controllo” e che tali principi si ricavano dal decreto legislativo 14 aprile 1948, n. 496 e derivano innanzitutto da esigenze di ordine e sicurezza pubbliche (articolo 88 del Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, TULPS, regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 e successive modifiche ed integrazioni) – e i numerosi aggiornamenti che si sono resi necessari nel corso degli anni, la Relazione offre un sunto (a partire da pag.25) sulle audizioni svolte da alcuni rappresentanti istituzionali, in particolare il Sottosegretario di Stato con delega ai giochi (qui la sintesi dell’Osservatorio) e  dal Direttore dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (qui e qui le sintesi).

Successivamente (pag.31) la Relazione si sofferma sulla compatibilità tra la disciplina nazionale e l’ordinamento europeo, ponendo in evidenza l’audizione dell’avvocato Chiara Sambaldi, codirettore dell’Osservatorio permanente Giochi, legalità e patologie dell’Eurispes (audizione non trasmessa dalla Webtv del Senato). Dalla rassegna delle pronunce della Corte di Giustizia dell’Unione Europea (CGUE) analizzate dall’avvocato nel corso dell’audizione, i Commissari evincono che “le sollecitazioni provenienti dalla CGUE per il giudice nazionale e per il legislatore in relazione all’applicazione dei principi del Trattato dell’Unione, pur nel riconoscimento della fondatezza dei principi di ordine pubblico e di prevenzione dei reati che sono alla base dei principi interni, hanno finito coll’ingessare una serie di procedure ad evidenza pubblica e con l’alimentare il meccanismo delle proroghe che, esso stesso, è dannoso per il principio della libera concorrenza e crea incertezza sul domani per gli operatori che vogliano effettuare investimenti nel settore, nonché, a cascata, per i lavoratori impiegati”.

Nel quarto capitolo (pag.37) la Relazione analizza il sistema regolatorio italiano, definito multilivello (statale, regionale e comunale). Se le materie relative ad ordine pubblico e sicurezza sono di competenza dello Stato centrale, la Costituzione assegna le materie della tutela della salute e del governo del territorio alla potestà legislativa concorrente di Stato e Regioni, precisando che, nelle materie di legislazione concorrente, spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato. Com’è noto, tutte le Regioni italiane hanno legiferato in tal senso (qui una sintesi di tutte le normative), con lo scopo dichiarato di arginare la diffusione del gioco d’azzardo patologico (GAP) o Disturbo da Gioco d’Azzardo (DGA).

I Commissari ripercorrono i tentativi messi in atto per “porre rimedio alle crescenti diversità sul territorio nazionale circa la regolamentazione del gioco sul territorio”, citando l’Intesa raggiunta nel 2017 in Conferenza Unificata Stato-Regioni.  Intesa mai recepita da alcun decreto ministeriale e che porta i Commissari ad affermare che “ciò ha portato ad un quadro di incertezza circa il valore vincolante dell’accordo in Conferenza, tanto che la stessa giurisprudenza ha espresso posizioni contrastanti, da un lato negando ogni effetto vincolante, dall’altro affermando che la mancata adozione del previsto decreto di recepimento non priverebbe l’intesa di qualsivoglia rilievo, e ciò in ragione del carattere condiviso del relativo contenuto, adottato allo scopo di dettare una disciplina uniforme ed omogenea sul territorio nazionale” (clicca qui per consultare la giurisprudenza sul tema).

A partire da pagina 46 si citano le audizioni svolte con le associazioni che rappresentano le autonomie territoriali in relazione alle regolamentazioni locali sul gioco e con riferimento all’auspicata legge quadro di riordino del settore azzardo. In particolare sono stati auditi l’ingegner Simona Neri, membro ANCI dell’Osservatorio per il contrasto della diffusione del gioco d’azzardo e il fenomeno della dipendenza grave del Ministero della Salute, delegata per l’audizione dal Presidente Decaro (qui la sintesi) e Luca Coletto, Assessore alla Salute e politiche sociali della Regione Umbria nonché membro della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, delegato dal Presidente Fedriga (qui la sintesi).

 

LE CONCESSIONI

A partire da pagina 57 i Commissari offrono una panoramica sul sistema delle concessioni in Italia. “Il modello italiano di esercizio del gioco pubblico con vincite in denaro – si legge – si basa sulla riserva in favore dello Stato e, allo stesso tempo, sulla concessione di servizio, mediante la quale l’Amministrazione affida ad un soggetto privato, prescelto sulla base di selezioni ad evidenza pubblica, nel pieno rispetto della normativa comunitaria, l’esercizio del gioco, ampliando la sfera giuridica del destinatario e mantenendo sull’attività stringenti poteri di controllo. Il Concessionario è quindi un partner della Pubblica Amministrazione, sottoposto sia alle regole della concessione, sia al regime delle autorizzazioni di Pubblica Sicurezza…l’affidamento della concessione può avvenire in esclusiva (regime di mono-concessione) oppure, più frequentemente, a più soggetti (regime di pluri-concessione), in entrambi i casi all’esito di procedure competitive”.

“In linea generale, l’affidamento ad un unico concessionario (ovvero ad un numero ridotto di concessionari) avviene per i giochi pubblici per i quali sia necessaria una uniformità a livello nazionale nella gestione del gioco e nelle reti tecnologiche di vigilanza e controllo…. Il contenuto delle concessioni varia a seconda: dell’oggetto della concessione; della retribuzione riconosciuta al concessionario (aggio o altro); della tipologia di entrate erariali; della tipologia di prodotto (poste minime o massime del singolo giocatore; prezzo o payout; possibilità per il concessionario, entro certi limiti, di modificare le caratteristiche del prodotto); della rete di vendita (riconoscendo al concessionario la libertà, entro certi limiti, di organizzare le vendite e stabilire la retribuzione dei venditori)…Rispetto all’inizio dell’attività di regolamentazione, si è assistito ad un progressivo fenomeno di delegificazione: la disciplina di dettaglio della materia, nell’ambito dei principi posti dal legislatore nazionale, è contenuta in atti normativi di secondo livello (quali decreti ministeriali e regolamenti)”

“Il sistema delle concessioni è stato interessato numerose volte dalle proroghe della
durata dei contratti vigenti a causa della difficoltà di bandire le gare, a sua volta dovuta alla
necessità di doversi adeguare alle pronunce della CGUE, o perché sulla materia era stato annunciato un prossimo intervento da parte del legislatore, oppure a causa del contenzioso pendente (o per tutte le ragioni indicate allo stesso tempo) ed infine a causa dell’emergenza pandemica”.

A partire da pag. 60 la Relazione analizza le varie tipologie di gioco in concessione, con le indicazioni delle eventuali proroghe previste e i termini per le indizioni delle gare (riassunte di seguito):

 

 

I Commissari, a partire da pag.81, sottolineano come “le regole del gioco pubblico e delle scommesse sono disseminate in numerosissimi atti legislativi e di livello regolamentare primario e secondario. Sovente inserite nell’ambito della normativa generale di bilancio o di adempimento agli obblighi comunitari e spesso ispirate da esigenze di carattere tributario più che di disciplina del settore, le norme sul gioco, sono affette da grande frammentarietà ed eterogeneità quanto ai livelli di regolamentazione. Se si considera da un lato la molteplicità delle tipologie di gioco (molte delle quali prive di affinità l’una con l’altro, e dunque bisognose di una regolamentazione ad hoc), e l’evoluzione tecnologica e del mercato, che impone un adeguamento tecnico costante anche della disciplina di dettaglio, ed infine, considerando l’intreccio di disposizioni derivanti dall’emergenza pandemica,  tutto quanto sopra considerato se ne deduce che il consolidamento delle norme e il loro riordino in un testo unitario diviene la base per garantire chiarezza e certezza del diritto agli operatori della filiera, anche allo scopo di bandire le imminenti procedure ad evidenza pubblica con un quadro normativo delineato in modo quanto più possibile armonico”.

 

L’AZZARDO COME SETTORE ECONOMICO

La Relazione prosegue con un’analisi (pag.83) delle dimensioni economiche del comparto.

• Secondo il dossier fornito da Istat alla Commissione parlamentare d’inchiesta sul gioco illegale e sule disfunzioni del gioco pubblico del 1 giugno 2022, in base agli ultimi dati disponibili del Registro statistico delle imprese attive (ASIA), le imprese che operano nella divisione “Attività riguardanti le lotterie, le scommesse, le case da gioco” sono oltre 8.300 nel 2020 e occupano più di 37 mila addetti, di cui oltre 28 mila lavoratori dipendenti (di cui l’11,6% a tempo determinato) e poco più di 9 mila indipendenti. Il settore si caratterizza perlopiù per imprese di piccolissime (0-9 addetti) e piccole dimensioni (10-49), che costituiscono rispettivamente il 94,9% e il 4,5% del totale. Le prime impiegano più della metà degli addetti (54,5%), le seconde il 18,8%. Gli addetti sono distribuiti perlopiù in imprese con sede legale nel Mezzogiorno (35,7%, di cui il 9,0% nelle Isole); seguono il Centro (26,0%), il Nord-Ovest (24,3%) e il Nord-Est (14,0%).
• Dal 2006 al 2016 il prelievo tributario sul settore (al netto delle vincite) è passato da circa 7 a oltre 10 miliardi, corrispondente allo 0,6 per cento del PIL e oltre il 2 per cento delle entrate tributarie complessive. Nello stesso periodo l’Italia ha registrato un livello di tassazione superiore a quello degli altri principali paesi europei. Tale progressivo incremento ha subito un brusco rallentamento con l’emergenza pandemica. Per quanto concerne l’anno 2021, il Dipartimento delle Finanze ha riportato le entrate totali relative ai giochi (imposte classificate come entrate erariali sia dirette che indirette) nell’ammontare di 12.407 milioni di euro (con aumento di 1.895 milioni di euro, pari a al più 18,0% rispetto all’anno precedente); considerando solo le imposte indirette, il gettito delle attività da gioco (lotto, lotterie e delle altre attività di gioco) è stato di 11.712 milioni di euro (un aumento di 1.857 milioni di euro, pari ai punti percentuali di incremento di 18,8%). Infine, per quanto concerne l’anno 2022, alla data di maggio 2022 risulta che le entrate totali relative ai giochi (che includono varie imposte classificate come entrate erariali sia dirette che indirette) sono pari a 6.052 milioni di euro (+1.599 milioni di euro, pari a +35,9%); in relazione alle sole imposte indirette, il gettito delle attività da gioco (lotto, lotterie e delle altre attività di gioco) è di 5.791 milioni di euro (+1.574 milioni di euro, pari a +37,3%). Il trend positivo dopo la pandemia verrebbe quindi confermato anche per l’anno in corso.
• Ma la pandemia ha avuto un effetto sulla tipologia di raccolta (giocate), dal canale fisico al canale tematico/online. Di conseguenza si è ridotta la spesa (perdite) dei giocatori, avendo il gioco online un payout (percentuale di vincita) significativamente più alto.  “La diminuzione della spesa dipende quindi sostanzialmente dal modo in cui la domanda si è ripartita sui diversi canali distributivi – scrivono i Commissari – che possono essere la rete fisica e la rete online, e le diverse tipologie all’interno dello stesso canale distributivo. Come conseguenza di questi fenomeni di spostamento, quindi di migrazione, di transizione, si può notare che le entrate erariali, a parità di raccolta, ma in conseguenza della diminuzione della spesa a causa delle scelte dei giocatori, hanno subito una flessione: le entrate erariali dal 2019 al 2021 sono passate da circa 10,7 a 7,7 miliardi di euro, quindi abbiamo una flessione di circa 3 miliardi delle entrate erariali dal 2019 al 2021”

Per inquadrare le problematiche del gioco come comparto economico, ed indagare le ricadute sulle imprese che operano nel settore e i lavoratori impiegati nella filiera, è stato sentito in audizione il viceministro per lo Sviluppo Economico (qui e qui le sintesi).

Tra gli interventi più recenti dal punto di vista fiscale, nell’analisi condotta dal gruppo di studio del professore Spallone (qui la sintesi dell’audizione), la Relazione della Commissione evidenzia tre aspetti:

• la decisione di cambiare la base imponibile per alcuni giochi, per esempio per le scommesse, misura poi estesa anche al Bingo, che ha significato passare da una base imponibile sulla raccolta a una base imponibile sul margine;
• la riforma del Superenalotto, motivato dal bisogno di rafforzare i giochi tradizionali rendendo i payout assimilabili a quelli delle lotterie istantanee e degli altri giochi del comparto;
• l’inasprimento successivo della fiscalità sugli apparecchi da intrattenimento, che hanno visto crescere la pressione fiscale in modo abbastanza sostenuto nel corso del tempo; ci si riferisce in particolare agli apparecchi tipo AWP e VLT che, rappresentando una parte molto consistente della raccolta, sono stati al centro dell’attenzione del legislatore.

 

IL GIOCO ILLEGALE

Una delle principali criticità legate al gioco d’azzardo – le infiltrazioni criminali – viene affrontata dalla Commissione a partire da pag.109. Si cita l’audizione dell’allora Procuratore nazionale Antimafia (qui la sintesi) che nell’elencare alcune fra le numerose inchieste condotte dalla magistratura e dalle Direzioni Distrettuali Antimafia nel corso degli ultimi anni, ricorda come “il gioco e le scommesse, rappresentano, nella loro organizzazione, uno dei meccanismi dei quali la criminalità organizzata di matrice mafiosa si avvale al fine di raggiungere l’obiettivo del riciclaggio, e l’utilizzazione di questo sistema costituisce oramai quasi una modalità costantemente seguita da mafia, camorra e ‘ndrangheta”. In particolare, ha sottolineato De Raho, le organizzazioni di stampo mafioso mostrano ormai un enorme interesse verso il canale telematico grazie all’utilizzo di piattaforme di gioco perlopiù costituite all’estero.

“Ci sono stati casi nei quali i punti di raccolta e le attività economiche di gioco e di scommesse erano inseriti in un circuito legale – si legge nella Relazione – perfettamente rispondente alle regole e quindi adeguato alla disciplina in materia; e poi vi era un canale parallelo, totalmente privo di osservanza delle regole. Da ciò ne deriva che il gioco e le scommesse necessariamente devono essere oggetto di controlli frequenti e i controlli devono periodicamente essere portati avanti non soltanto dall’Agenzia dei monopoli ma sostanzialmente da tutte le forze di Polizia”.

Sentito dalla Commissione anche il Procuratore di Brindisi (la cui audizione non è stata trasmessa dalla webtv del Senato), che ha ricordato il grande business mafioso legato alla manomissione e clonazione delle schede di gioco degli apparecchi da intrattenimento  e al controllo del territorio che investe il gioco legale – “i clan operano in regime monopolistico e quindi, chiunque voglia operare nelle attività illecite, e talora anche lecite, nei loro territori, deve riconoscere un aggio alle organizzazioni criminali” – per poi concentrarsi sui cd. totem: “Soggetti criminali, collegati sempre con clan mafiosi, che iniziano ad inserire sul mercato, talora imponendone l’acquisto ai cosiddetti esercenti generalisti, apparecchi in grado di bypassare con apposito marchingegno il collegamento obbligatorio ai siti autorizzati dai Monopoli di Stato. Il meccanismo è quello dei cosiddetti totem, che cominciano ad operare già dalla metà degli anni Duemila: si tratta di apparecchi apparentemente innocui che però, attraverso un marchingegno apposito, consentono all’operatore di accedere a siti illeciti. Le macchine terminali che vogliono accedere a siti di gioco devono collegarsi obbligatoriamente ai siti imposti da ADM; i totem permettono invece di “bypassare” questo collegamento obbligatorio consentendo al giocatore di accedere a siti non autorizzati su cui si può effettuare sia la scommessa sia il gioco, ovviamente d’azzardo”.

In tema di riciclaggio il Generale di Brigata della Guardia di Finanza, Giuseppe Arbore (qui la sintesi dell’audizione) ha illustrato le principali modalità di utilizzo del settore, tra cui “la gestione di società che prestano servizi di gioco e l’effettuazione diretta di operazioni di gioco”.

Nel primo caso “le imprese che forniscono servizi di gioco sono molto appetibile per i sodalizi criminali perché generano elevati margini di profitto e presentano modalità operative che consentono la movimentazione di significative masse di denaro, nelle quali possono agevolmente essere immesse disponibilità di provenienza illecita. Il centro di imputazione delle attività di gioco viene solitamente collocato in paesi che applicano requisiti semplificati per il rilascio delle licenze o che offrono incentivi economici (in particolare fiscali) e minore intensità nei controlli o che consentono l’anonimato o la schermatura della titolarità legale o effettiva”.

Nel secondo caso “i soggetti che effettuano puntate, scommesse, acquisti o cambi di fiches si avvolgono di denaro di fonte illecita. Le modalità operative sono eterogenee, ma hanno in comune comportamenti che alterano la normale dinamica aleatoria di puntate o scommesse, eliminandola o riducendola a un margine accettabile quale costo del riciclaggio. La raccolta della provvista per la partecipazione alle operazioni di gioco può avvenire nei punti fisici attraverso i quali i relativi servizi sono distribuiti oppure attraverso l’accesso online a servizi di gioco; questi ultimi schemi hanno di frequente, per loro natura, caratteristiche transfrontaliere”.

 

IL GIOCO PATOLOGICO

A partire da pag.129 la Commissione affronta il tema della dipendenza, citando la ricerca dell’Istituto Superiore di Sanità del 2018 (clicca qui per approfondire tutti i dati dell’epoca) illustrata in audizione dalla dott.ssa Pacifici, Direttrice del Centro nazionale dipendenze e doping dell’Istituto Superiore di Sanità (qui la sintesi), la quale ha inoltre spiegato il funzionamento del Telefono verde nazionale per le problematiche legate al gioco d’azzardo.

 

CONCLUSIONI

Dalle conclusioni a cui giungono i Commissari (pag.177), emergono i seguenti punti:

1. Il sistema italiano, con la sua riserva statale, le forme di concessione e autorizzazione, le licenze di pubblica sicurezza e la disciplina dei vari aspetti del gioco, offre una maggiore garanzia, una difesa per il cittadino rispetto a quanto potrebbe avvenire in un libero mercato, sia con riferimento alle infiltrazioni della criminalità – specie della criminalità organizzata – sia in relazione ai rischi sociali e per la salute della pulsione verso il gioco. Irrobustire la presenza e la vigilanza dello Stato può consentire ulteriori progressi in tal senso.
2. Il gettito erariale derivante dal settore corrisponde ad un incasso che diversamente potrebbe cadere nelle mani delle grandi organizzazioni criminali, e che dovrebbe invece essere impiegato per mitigare gli effetti negativi che la deriva patologica del gioco può rappresentare, congiuntamente ai costi sociali e sanitari che le conseguenze della dipendenza comportano.
3. Non è l’assenza di normazione sul settore o l’eccessiva liberalizzazione che può risolvere il problema, quanto l’adozione, da parte del legislatore, di norme omogenee e razionali, che – nel rispetto delle competenze normative e amministrative che il Titolo V della Costituzione riserva alle autonomie territoriali – tendano ad uniformare la casistica e ad allineare le procedure ad evidenza pubblica, dal punto di vista dei bandi, delle convezioni e delle scadenze dei contratti.
4. Le Regioni, le Province e i Comuni non possono essere abbandonati nella disciplina di dettaglio del gioco e nella sopportazione dei costi sociali del disturbo della dipendenza dal gioco d’azzardo: il primo aspetto infatti può portare (ed ha portato) ad applicazioni difformi degli strumenti predisposti dalla Conferenza unificata ed alle creazioni di “città del gioco” o di città spopolate dal punto di vista dei punti gioco (ed anche per gli orari di apertura degli esercizi potrebbe farsi lo stesso parallelismo); ma soprattutto ha portato gli enti territoriali a doversi far carico, senza dotazioni di fondi (o quasi), della prevenzione e della cura di questo nuovo disturbo della personalità che oramai è stato isolato ed analizzato in modo compiuto.
5. L’interazione e la cooperazione inter-istituzionale si è dimostrata  l’arma vincente anche per il contrasto all’illegalità e il controllo del territorio. E’ opportuno disciplinare e promuovere la condivisione delle informazioni delle banche dati, come i risultati proficui delle segnalazioni per operazioni sospette hanno dimostrato nei confronti della lotta al riciclaggio  e come il meccanismo di integrazione della banca dati della Direzione nazionale antimafia parimenti ha mostrato.
6. Nel campo del gioco online una disciplina efficace ma compatibile con le norme europee – e magari anche l’innalzamento del prelievo fiscale su tali forme di gioco, che sono molto remunerative per i titolari dei siti e molto poco premianti per lo Stato, che deve attivare tutti i suoi poteri di controllo per evitare le infrazioni e le elusioni – può aiutare a omologare tale settore con quello del gioco “fisico”.
7. Al contrario, dal settore del gioco online può essere presa a modello la norma sul “conto di gioco”, che, adeguatamente modulata, può servire a monitorare il giocatore problematico e indurlo alla cessazione del gioco oltrepassato un certo limite, limite che dovrebbe seguire parametri non astratti, ma individuati sulla base di casistiche elaborate dagli esperti del settore.
8. Allineare gli interessi dello Stato con quelli dell’impresa; l’impresa deve essere un’alleata, non un antagonista dello Stato, anche per quanto concerne l’efficacia della raccolta del prelievo fiscale, purché però il meccanismo che sottende il prelievo non sia ciecamente mirato a “fare cassa” ma l’offerta di gioco sia ristrutturata secondo parametri qualitativamente più elevati che incentivino anche gli operatori a non porre in essere comportamenti elusivi delle norme fiscali.