Introduzione. L’attività dell’Ufficio del Commissario straordinario del Governo per il coordinamento delle attività antiracket e antiusura è proseguita nel corso dell’anno 2022 ponendosi tra gli obiettivi principali azioni e progetti volti a coinvolgere le istituzioni, il mondo economico-produttivo e quello delle associazioni per soddisfare le aspettative delle vittime dei reati estorsivi e usurari.

La realtà socioeconomica che si è sviluppata in conseguenza della pandemia Covid-19 ha imposto agli interlocutori istituzionali di consolidare delle iniziative sinergiche e degli interventi volti a fornire un servizio di prossimità per sostenere le azioni di inclusione sociale, anche alla luce del principio solidaristico, essendo elemento essenziale della legislazione antiracket e antiusura. L’obiettivo perseguito dal Commissario straordinario si è concretizzato nella Presidenza del Comitato di solidarietà per le vittime dei reati estorsivi e usurari.

L’attività del Comitato è assicurata dalla Struttura Commissariale e da ogni singolo componente. Nel 2022 si sono tenute 28 sedute del Comitato di Solidarietà dove sono state esaminate circa 1685 posizioni, concedendo benefici economici alle vittime di estorsione e usura.

Queste procedure sono state completamente digitalizzate fino al 2016 e proprio per questo motivo si è ritenuto necessario potenziale tale facoltà, realizzando una nuova piattaforma informativa (S.T.E.P.)  che renderà più spedite le procedure istruttorie e deliberative previste dalla legislazione.

La Struttura Commissariale ha avviato alcune iniziative programmatiche come l’istituzione dell’Osservatorio Nazionale, volto sempre a monitorare i fenomeni usurari con la stretta collaborazione delle Prefetture. L’Osservatorio sta operando per elaborare studi statistici sulle denunce e sui relativi procedimenti giudiziari avviati per analizzare meglio il fenomeno usurario e individuare iniziative per incentivare le denunce contro la criminalità organizzata.

Dalle riunioni del Comitato e dell’Osservatorio è emerso come ci sia la necessità di riformulare la fattispecie di intimidazione ambientale (L.44/1999) e quella riguardante le condizioni ostative per l’accesso al Fondo di solidarietà con più adeguate proposte legislative.

Infine, è di imminente pubblicazione un Vademecum – Procedure di accesso ai benefici di legge per le vittime dell’estorsioni e dell’usura, con il quale si intende fornire un’efficace diffusione della conoscenza degli strumenti previsti dalle vigenti norme a beneficio di chi denuncia. Inoltre, sono allo studio diverse collaborazioni con alcuni Atenei per l’approfondimento delle tematiche connesse al contrasto dei fenomeni usurari ed estorsivi tramite l’elaborazione di format.

Le attività del Comitato di solidarietà. Nel periodo dal 1° gennaio al 31 dicembre 2022 sono state inserite nella piattaforma SANA 329 istanze di cui 195 relative a richieste di elargizione a seguito di denunce di fatti estorsivi e 134 concernenti richieste di mutuo da parte delle vittime di reati usurari.

Nel corso del 2022 il Comitato, riunito 28 volte, ha esaminato 1685 posizioni deliberando la concessione di € 14.143.773,56 tra elargizioni per fatti estorsivi e mutui per reati usurari.

Le deliberazioni hanno avuto il seguente esito:

 

Il comitato, con lo scopo di tutelare l’integrità del Fondo e in ottemperanza a quanto previsto dalla normativa in materia ha deliberato:

• L’avvio di 64 procedimenti di revoca di benefici già concessi a causa della mancata prova del corretto reimpiego delle somme elargite in un’attività economica di tipo imprenditoriale
• L’adozione di 38 provvedimenti di revoca; nello specifico 34 relativi a elargizioni per le quali i beneficiari non hanno dimostrato il corretto reimpiego e 4 relativi a mutui.

La tabella qui riportata mostra le somme deliberate riferite alle regioni per elargizioni alle vittime di estorsione e usura:

 

Il contenzioso – questioni interpretative. Nel corso del 2022 sono stati proposti, avverso i decreti commissariali di concessione o di diniego dei benefici previsti dall’art. 14 L.108/1996 e dalla legge n°44/1999, 35 ricorsi ai Tribunali Amministrativi Regionali, di cui 28 avverso i decreti in materia di estorsioni, 7 avverso decreti di usura. Inoltre, sono stati proposti 4 ricorsi straordinario al Capo dello Stato e 28 atti di Citazione presso i Tribunali Civili per estorsione e usura. Inoltre, sono stati proposti anche 2 ricorsi al Consiglio di Stato avverso sentenze dei Tribunali Amministrativi Regionali favorevoli all’Amministrazione.

Dall’analisi dei casi di estorsione emerge la contestazione delle modalità di quantificazione del beneficio erogato. Infatti, risultano in numero minore le censure che si concentrano sull’applicazione della normativa posta a base dei provvedimenti denegatori di provvisionale o elargizione per mancanza di requisiti soggettivi. Per quanto concerne i provvedimenti adottati in materia di usura, i ricorsi sono stati proposti in merito alle modalità di determinazione del quantum, nonché per violazione di legge e/o eccesso di potere nel ricusare il beneficio per mancanza dei requisiti soggettivi. Nel 2022 sono state proposte 5 istanze cautelari sulle quali si è in attesa di decisione.

 

Le attività sul territorio. Nel 2022 la Struttura Commissariale ha partecipato a diversi eventi che hanno riguardato la presenza del Commissario ad incontri promossi dagli Organismi associativi di categoria, dalle Associazioni antiracket e dalle Fondazioni antiusura. Nello specifico, gli eventi di maggior rilievo sono stati quelli tenuti presso le Prefetture che hanno promosso la sottoscrizione dei “Protocolli” sulla scia “dell’Accordo-Quadro” del 2021. L’importanza di questi eventi risiede anche nell’utilità di far conoscere, in ambito territoriale, le iniziative commissariali attuate nel 2022 per approfondire lo stato procedurale delle istruttorie prefettizie con riferimento alle criticità emerse. Assume rilevanza, la partecipazione della Struttura Commissariale agli eventi della NABA di Milano (Nuova Accademia di Belle Arti), sulle elaborazioni curate dagli studenti di alcuni spot in materia di usura.

Infine, l’Ufficio ha garantito la collaborazione anche con l’Università Commerciale L. Bocconi ed è proseguita l’attività formativa presso la sede SNA della Veientana in materia di contrasto al racket e all’usura, nei moduli formativi concernenti le attività contro la criminalità mafiosa.

 

I lavori dell’Osservatorio Nazionale in esecuzione dell’accordo-quadro del 16 novembre 2021. L’Osservatorio Nazionale, insediato il 13 luglio 2022, è un organo previsto dall’Accordo- Quadro, con il compito di monitorare il fenomeno dell’usura e individuare le azioni per la prevenzione e per il contrasto di tale reato, elaborando proposte di modifica alla normativa vigente al fine di adottare strumenti più efficaci.

Nello specifico, l’Osservatorio ha iniziato ad affrontare la questione dell’alta percentuale di morosità, nella restituzione del capitale da parte dei beneficiari del mutuo (art. 14 L. 108/1996). L’Osservatorio ha condiviso una rivisitazione dell’art.14; in particolare, nella fase di recupero è stata ipotizzata una nuova figura, volta ad affiancare la vittima nell’attività imprenditoriale, alla quale possa essere conferita la responsabilità dell’attuazione del piano di investimento con compiti di assistenza, vigilanza e rendicontazione delle stesse. Il piano di investimento prevederebbe l’erogazione progressiva delle somme concesse attraverso il raggiungimento di determinati step economici. Questo con lo scopo di supportare le vittime nella fase di reinserimento economico e sociale nel sistema produttivo.

Sono state anche approfondite le criticità connesse all’utilizzo del Fondo per la prevenzione del fenomeno dell’usura istituito dall’art. 15 della L. 108/1996. In particolare, si è sottolineato il fatto che un più agevole accesso al credito da parte delle imprese e delle famiglie in difficoltà economica, può costituire il presupposto per la prevenzione dell’usura e un incentivo premiale in favore di chi denuncia.

È anche emersa l’importanza di un’alleanza strategica tra le Istituzione, le Associazioni e le Forze di Polizia al fine di favore l’adozione di misure sinergiche e più innovative e anche efficaci per contrastare l’usura e supportare chi è in difficoltà o sovra indebitato. L’Avvocatura dello Stato, in tal senso, si è impegnata a elaborare una rassegna della giurisprudenza più rilevanze sui temi e questioni più ricorrenti in materia di usura, utile sia per gli operatori sia per i cittadini. Anche la Banca d’Italia ha ritenuto fondamentale l’educazione finanziare dei giovani al fine di pianificare al meglio gli obiettivi di consumo e di risparmio.

La Struttura Commissariale ha evidenziato le iniziative più recenti che sono state adottate. In particolare, ci sono le circostanziate direttive inviate ai Prefetti per promuovere i Protocolli in grado di monitorare il fenomeno usurario e di agevolare il coordinamento con le locali Camere di Commercio, gli istituti bancari e le Associazioni di categoria. Questa attività è finalizzata a sottolineare l’importanza di sensibilizzare i territori in tema di prevenzione e contrasto ai fenomeni usurari, consolidando il processo di collaborazione interistituzionale avviato in materia.

L’Osservatorio Nazionale ha altresì avviato delle azioni di concerto con tutte le rappresentanze degli Enti per porre in essere i punti essenziali per costruire un’efficace campagna di comunicazione sulle finalità del Fondo di Prevenzione e del Fondo di solidarietà.

A gennaio 2023 si è insediato il gruppo di lavoro, con l’incarico di fornire specifici apporti in materia statistica. Questo gruppo è formato dai rappresentanti dell’ISTAT, dalla Banca d’Italia e dell’A.B.I. dove i relativi lavoro saranno coordinati dal Prof. Maurizio Fiasco. Quest’ultimo ha illustrato lo studio attuato fin dal 1997 e utilizzato già dal 2013 dal Fondo per la prevenzione del fenomeno dell’usura. Lo studio in argomento è volto a creare un modello utile con l’utilizzo di indicatori che potrebbero delineare un quadro più chiaro del fenomeno dell’indebitamento patologico e del rischio usura post pandemia. Lo studio prevede la comparazione di 35 indicatori oggettivi organizzati su 5 livelli per dare ogni utile evidenza alle variabili intervenuto nel corso dell’emergenza sanitaria Covid-19. Con questo si vuole perseguire la costruzione di una mappatura delle province italiane, utile per supportare ogni valida proposta emendativa in riferimento alla legge 108/1996 e per avviare un’efficace campagna di comunicazione.

 

Il progetto informativo S.T.E.P. Nel 2022 è proseguita l’applicazione del progetto S.T.E.P. (Sviluppo tecnologico per l’accesso al Fondi di solidarietà e potenziamento organizzativo dell’azione del Commissario antiracket e antiusura); S.T.E.P. è una piattaforma per la gestione delle pratiche della Struttura Commissariale, che beneficia delle risorse economiche del PON (Programma Operativo Nazionale) Legalità 2014-2020 ed è volta ad incentivare la trasformazione digitale della P.A.

È stato quindi possibile realizzare molte attività di supporto operativo e sono stati sviluppati anche strumenti in grado di favorire l’efficacia decisionale e la capacità operativa sia a livello centrale sia territoriale, così come il confronto sulle esperienze.

Nei mesi di maggio-luglio 2022 sono stati sviluppati due progetti; il primo è “la comunità di pratica e di apprendimento” ovvero uno spazio virtuale pensato per favorire il coinvolgimento e la collaborazione di ogni Prefettura. Il secondo riguarda la realizzazione e l’erogazione di “workshop online” che ha interessato le Prefetture con lo svolgimento di laboratori di approfondimento di alcune tematiche come la trasformazione digitale delle modalità di lavoro, l’utilizzo di Microsoft Teams e i diversi approcci alle vittime del racket e dell’usura.

Il progetto è stato rafforzato anche grazie al coinvolgimento degli Uffici informatici e la condivisione dei risultati ottenuti mediante il progetto S.T.E.P. sarà oggetto di una campagna volta alla sensibilizzazione e alla comunicazione con una particolare attenzione sulle Associazioni e Fondazioni antiracket e antiusura.

 

Conclusioni. Il Commissario straordinario del governo, Maria Grazia Nicolò, la cui mission è stata quella di coordinatore di una rete di sostegno alle vittime, si è caratterizzata per l’adozione di provvedimenti di erogazione delle risorse o rigetto delle istanze di accesso al Fondo di rotazione per la solidarietà alle vittime dei reati di tipo mafioso, delle richieste estorsive e dell’usura e dei reati intenzionali violenti. Alla luce di quanto analizzato, risulta come l’estorsione e l’usura sono fenomeni caratterizzati da uno scarso tasso di emersione come conseguenza delle paure delle vittime di denunciare e da una generalizzata diffidenza e sfiducia.

Gli eventi svolti sul territorio hanno significato un’ulteriore opportunità di sensibilizzazione e sostegno alle Associazioni antiracket e antiusura. Sono stati anche sviluppati dei momenti di valutazione ed analisi dei fenomeni estorsivi e usurati per riflettere sull’applicazione della relativa normativa. Questo in considerazione del mutato contesto socioeconomico che ha messo anche in risalto come, nel biennio della pandemia, non si sia registrato un aumento delle denunce nonostante ci siano state sul territorio diverse operazioni di polizia giudiziaria.

Per questo motivo e quindi per conferire maggiore incisività agli interventi in tema di prevenzione e sostegno alle vittime, si sottolinea la necessità di adeguare l’attuale quadro normativo alle complesse e nuove esigenze di carattere operativo. Quindi per fare ciò ovvero rendere più proficuo il sostegno alle vittime di reati quali usura ed estorsione, occorrerà implementare le denunce di tali reati all’Autorità Giudiziaria contribuendo così alla ripresa delle attività economiche danneggiate dalla pervasività della criminalità organizzata.

 

(a cura di Martina Maria Tenti)