Premessa. Il gioco d’azzardo ha assunto dimensioni rilevanti anche nel nostro Paese e ciò ha portato a riflettere sul rischio per molti soggetti (soprattutto quelli più vulnerabili) di una vera e propria dipendenza comportamentale (Disturbo da Gioco d’Azzardo – DGA), con gravi disagi per la persona, non solo per l’incapacità di controllare il proprio comportamento di gioco ma anche di poter compromettere l’equilibrio familiare, lavorativo e finanziario, fino all’indebitamento o all’assoggettamento a tassi usurai presso la criminalità organizzata: come sottolineato dalla Direzione nazionale antimafia, in questo settore le mafie hanno effettuato ingenti investimenti anche con riferimento ai giochi legali.

Indicazioni puntuali sulle modalità per affrontare in modo organico questa materia sono contenute nel volume di Avviso Pubblico Lose for life edito da Altra economia.

GLI ORIENTAMENTI COMUNITARI

Non c’è una normativa comunitaria specifica sul gioco d’azzardo. Il Parlamento europeo ha però approvato nel 2013 una risoluzione nella quale si afferma la legittimità degli interventi degli Stati membri a protezione dei giocatori, anche a compressione di alcuni principi cardine dell’ordinamento comunitario come, ad esempio, la libertà di stabilimento e la libera prestazione dei servizi (vedi al riguardo una sentenza del 2015 e le considerazioni contenute in una sentenza del 2018 del Consiglio di stato): è necessario infatti contrastare i possibili effetti negativi per la salute e a livello sociale, tenuto anche conto dell’enorme diffusione del gioco d’azzardo e del fenomeno delle frodi (anche attraverso campagne di monitoraggio del fenomeno e di sensibilizzazione dei cittadini – consumatori) oltre che svolgere un’azione di lotta alla criminalità.

Nel 2014 la Commissione Europea è intervenuta sul tema con una raccomandazione sul gioco d’azzardo on line, con cui ha stabilito i principi che gli Stati membri sono invitati a osservare al fine di tutelare i consumatori, con particolare attenzione ai minori e ai soggetti più deboli. Si sottolinea la necessità di fornire informazioni ai giocatori circa i rischi cui vanno incontro, di realizzare una pubblicità responsabile, di vietare ai minori l’accesso al gioco d’azzardo on line, di creare un conto di gioco per determinare l’identità e, soprattutto, l’età del consumatore, con fissazione di un limite di spesa e messaggi periodici su vincite e perdite realizzate; e, ancora, di prevedere linee telefoniche per fornire assistenza ai giocatori, un’attività formativa anche per i dipendenti delle case da gioco e campagne di informazione sui rischi legati al gioco d’azzardo.

Altro elemento significativo è che nel settore del gioco d’azzardo, proprio in ragione della sua pericolosità, non trova applicazione la direttiva Bolkestein in materia di liberalizzazione.

LA LEGISLAZIONE NAZIONALE ITALIANA

Sul fenomeno della ludopatia si registrano ripetuti interventi legislativi da parte del Parlamento, fondati sull’esigenza di tutelare l’ordine e la sicurezza pubblica, di contrastare il crimine organizzato ed eventuali frodi e di salvaguardare minori e soggetti più deboli, oltre che per regolare i profili di carattere fiscale. La regolamentazione del gioco distingue i giochi vietati da quelli consentiti; per questi ultimi occorre ottenere un’apposita concessione o autorizzazione. Anche Regioni e Comuni sono intervenute sulla materia dei giochi, dando origine anche ad un complesso contenzioso con gli operatori del settore (vedi i paragrafi successivi).

La normativa generale sulle concessioni. Le disposizioni del testo unico del 1931 in materia di pubblica sicurezza sono state più volte aggiornate nel corso degli anni: ad esempio la legge n. 266 del 2005  (legge finanziaria per il 2006, art.1, commi 525 e ss.), al fine di contrastare i fenomeni di illegalità connessi alla distribuzione on line dei giochi con vincite in denaro, attribuisce in particolare all’Azienda Autonoma Monopoli di Stato la puntuale regolamentazione del settore (vedi ad esempio il decreto 27 luglio 2011) e l’inibizione dei siti web privi delle autorizzazioni previste, o che svolgono attività in contrasto con la disciplina vigente.

Il decreto legge n. 98 del 2011  (convertito nella legge n. 111 del 2011), nel ribadire il divieto di partecipazione ai giochi pubblici con vincita in denaro ai minori di 18 anni, inasprisce le sanzioni, di natura pecuniaria ovvero di sospensione dell’esercizio o di revoca in caso di commissione di tre violazioni nell’arco di tre anni (I controlli, stando a quanto riferito dal Governo in sede di interrogazione parlamentare, sono stati circa 38.000 nel 2013 e oltre 20.000 nel 2014). Lo stesso provvedimento detta anche norme più severe sui requisiti dei concessionari di giochi pubblici e disposizioni per contrastare l’evasione, l’elusione fiscale e il riciclaggio (commi 20 ss.).

La legge n. 88 del 2009, art. 24, commi 12 e ss. (legge comunitaria per il 2008), oltre a nuovi requisiti dei soggetti che richiedono la concessione ed un inasprimento delle sanzioni, prevede l’adozione di  strumenti ed accorgimenti per l’esclusione dall’accesso al gioco on line da parte di minori, nonché l’esposizione del relativo divieto in modo visibile negli ambienti virtuali di gioco gestiti dal concessionario (comma 17, lett. e). Con il c.d. “conto di gioco” di cui al comma 19 (per la cui apertura occorre fornire il codice fiscale) si crea una sorta di autolimitazione obbligatoria per il giocatore, che stabilisce i propri limiti di spesa settimanale o mensile, con conseguente inibizione dell’accesso al sistema in caso di raggiungimento della soglia predefinita. Per i giocatori è prevista anche la facoltà di auto-esclusione dal sito del concessionario, con conseguente impedimento ad un nuovo accesso. L’anagrafe dei conti di gioco consente anche il monitoraggio dell’attività di ciascun giocatore.

Con la legge n. 220 del 2010 (art. 1, commi 78 e ss.) viene rivisto lo schema di convenzione tipo per le concessioni per l’esercizio e la  raccolta  dei  giochi pubblici, anche al fine di contrastare la diffusione del gioco irregolare o illegale in Italia e le infiltrazioni della criminalità organizzata nel settore, di tutelare la sicurezza, l’ordine pubblico ed i consumatori, specie minori d’età (sulla legittimità di tali restrizioni all’attività di organizzazione e gestione dei giochi pubblici affidati in concessione vedi anche la sentenza della Corte costituzionale n. 56 del 2015).

Il c.d. decreto Balduzzi. Un intervento più organico in materia è stato effettuato con il decreto legge n. 158 del 2012 (convertito nella legge n. 189 del 2012) che affronta diverse tematiche.

Con riguardo ai profili sanitari, si prevede l’aggiornamento dei livelli essenziali di assistenza (LEA) con riferimento alle prestazioni di prevenzione, cura e riabilitazione rivolte alle persone affette da ludopatia (art. 5, comma 2). In attuazione di tale disposizione, è stato approvato il Piano d’azione nazionale.

Per contenere i messaggi pubblicitari, si vieta l’inserimento di messaggi pubblicitari di giochi con vincite in denaro nelle trasmissioni televisive e radiofoniche nonché durante le rappresentazioni teatrali o cinematografiche non vietate ai minori. Sono anche proibiti i messaggi pubblicitari di giochi con vincite in denaro su giornali, riviste, pubblicazioni, durante trasmissioni televisive e radiofoniche, rappresentazioni cinematografiche e teatrali, nonché via internet, che incitano al gioco ovvero ne esaltano la sua pratica, ovvero che hanno al loro interno dei minori, o che non avvertono del rischio di dipendenza dalla pratica del gioco.

La pubblicità deve riportare in modo chiaramente visibile la percentuale di probabilità di vincita che il soggetto ha nel singolo gioco. Per i trasgressori (sia il committente del messaggio pubblicitario sia il proprietario del mezzo di comunicazione interessato) vi è una sanzione amministrativa da 100.000 a 500.000 euro (art. 7, commi 4 e 4 bis).
(Su questo argomento vedi anche la circolare applicativa dell’AAMS del 2012)
(Sul tema della pubblicità vedi più diffusamente questa scheda)

Avvertimenti sul rischio di dipendenza dalla pratica di giochi con vincite in denaro e sulle relative probabilità di vincita devono essere riportati su schedine e tagliandi dei giochi; su apparecchi di gioco (c.d. AWP – Amusement with prizes), cioè quegli apparecchi che si attivano con l’introduzione di monete o con strumenti di pagamento elettronico; nelle sale con videoterminali (c.d. VLT – Video lottery terminal); nei punti di vendita di scommesse su eventi sportivi e non; nei siti internet destinati all’offerta di giochi con vincite in denaro. In caso di inosservanza di tali disposizioni è prevista la sanzione amministrativa di 50.000 euro (art. 7, commi 5 e 6).

Il Ministero dell’Istruzione segnala l’importanza del gioco del responsabile agli istituti primari e secondari ai fini dell’organizzazione di campagne informative ed educative sul tema (art. 7, comma 5 bis).

Viene ribadito il divieto di ingresso ai minori di anni 18 nelle aree destinate al gioco con vincite in denaro interne alle sale Bingo, nelle aree ovvero nelle sale in cui sono installati apparecchi VLT e nei punti vendita in cui si esercita – quale attività principale – quella di scommesse. Il titolare dell’esercizio è tenuto ad identificare i minori di età mediante richiesta di esibizione di un documento di identità, tranne nei casi in cui la maggiore età sia manifesta (art. 7, comma 8) (come già detto, per la violazione del divieto di partecipazione a giochi d’azzardo da parte dei minori il decreto legge n. 98 del 2011, art. 24, commi 20-22, ha previsto l’applicazione di sanzioni pecuniarie e della chiusura dell’esercizio commerciale da 10 a 30 giorni).

È prevista l’intensificazione dei controlli sul rispetto della normativa (art. 7, comma 9) ed una “progressiva ricollocazione” dei punti della rete fisica di raccolta dei punti gioco per tener conto della presenza nel territorio di scuole, strutture sanitarie e ospedaliere, luoghi di culto, centri socio-ricreativi e sportivi (art. 7, comma 10). Peraltro non è mai stato emanato il decreto ministeriale che avrebbe dovuto indicare i criteri ed indirizzi e le amministrazioni regionali e locali hanno adottato dei propri regolamenti in materia, dando luogo anche ad un forte contenzioso (vedi infra; leggi anche la risposta del Governo ad un’interrogazione parlamentare)

In base al decreto Balduzzi è stato istituito infine un Osservatorio per valutare le misure più efficaci per contrastare la diffusione del gioco d’azzardo e il fenomeno della dipendenza grave. Tale Osservatorio, Inizialmente istituito presso l’Agenzia delle dogane e dei monopoli è stato successivamente trasferito al Ministero della salute ai sensi della legge n. 190 del 2014  (legge finanziaria per il 2015), che ne modifica anche la composizione, per assicurare la presenza di esperti e di rappresentanti delle regioni, degli enti locali e delle associazioni operanti in materia (sui tempi di attivazione del nuovo Osservatorio leggi questa nota del Governo). 

La stessa legge (art. 1, comma 133) destina annualmente, a decorrere dal 2015 una quota di 50 milioni di euro, nell’ambito delle risorse destinate al finanziamento del Servizio Sanitario Nazionale, per la cura delle patologie connesse alla dipendenza da gioco d’azzardo (1 milione annuo per la sperimentazione di software per monitorare il comportamento del giocatore e generare messaggi di allerta).

I progetti di riordino del settore. La legge n. 190 del 2014 contiene anche una disciplina transitoria (in attesa del riordino della normativa con la delega contenuta nella legge n. 23 del 2014, vedi infra), in materia di giochi pubblici. In particolare, è prevista la possibilità di regolarizzare la posizione per tutti coloro che offrono scommesse con vincite in denaro (per proprio conto o di terzi, anche esteri) che non sono collegati al totalizzatore nazionale dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, pena ulteriori sanzioni e normative restrittive.

Tale disposizione è volta a disciplinare una situazione che si è determinata nel corso degli ultimi anni in relazione ad alcune agenzie di scommesse, collegate a bookmakers e casinò off-shore, con sedi all’estero, che ritengono di poter esercitare attività di raccolta di gioco in Italia senza concessione da parte dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli, e conseguentemente non versano alcuna imposta all’erario.

Si segnala che la legge n. 23 del 2014 Delega al Governo recante disposizioni per un sistema fiscale più equo, trasparente e orientato alla crescita conteneva una delega al Governo per il riordino delle disposizioni vigenti in materia di giochi pubblici (art. 14), per la tutela dei minori e per contrastare il gioco d’azzardo patologico e per combattere il gioco illegale e le infiltrazioni delle organizzazioni criminali nell’esercizio dei giochi pubblici, attraverso una maggiore trasparenza dei requisiti delle società concessionarie. Tra i parametri contenuti, inoltre, spicca la salvaguardia delle discipline regolatorie nel frattempo emanate a livello locale. La delega non è stata però esercitata dal Governo. Per un’analisi dei principi di riordino contenuti nella legge delega leggi questa scheda.

La legge di stabilità per il 2016 e altri provvedimenti urgenti. Nella legge di stabilità (legge n. 208 del 2015) (leggi questa scheda) che inizialmente era incentrata solo su una revisione del prelievo fiscale e sulle nuove concessioni per le sale gioco, sono state poi introdotte norme per sanzionare l’impiego dei c.d. totem (apparecchi che permettono di collegarsi con piattaforme per il gioco on line) ed avviare un processo di contenimento del numero delle slot machine. Sono state poi approvate anche disposizioni limitative della pubblicità, con riferimento sia agli orari in cui sono vietati i messaggi pubblicitari nelle tv generaliste (in pratica i canali presenti dai numeri 1 a 9 del telecomando: vedi a tale riguardo il decreto ministeriale pubblicato nella gazzetta ufficiale dell’8 agosto 2016) sia ai contenuti dei messaggi stessi. È stato infine attribuito alla Conferenza unificata Stato autonomie locali il compito di dettare Linee guida sulle caratteristiche dei punti di vendita ove si svolge il gioco pubblico e la loro ricollocazione territoriale; tale Intesa è stata finalmente raggiunta nella riunione del 7 settembre 2017.

Ulteriori misure in materia di tassazione sono contenute nel decreto legge n. 50 del 2017, con un nuovo aumento del Preu (prelievo erariale unico) sia sulle slot machine che sulle vincite di alcune tipologie di gioco (Lotto, Enalotto, lotterie istantanee, ecc); nel corso dell’iter in Commissione Bilancio sono state approvate anche altre disposizioni sulla riduzione delle slot machine (vedi in particolare la seduta del 25 maggio 2017), attuate con il decreto del Ministero dell’Economia 25 luglio 2017 (gazzetta ufficiale 1° settembre 2017).

Assai rilevante è, inoltre, il decreto-legge n. 87 del 2018, convertito nella legge n. 96 del 2018, che introduce il divieto assoluto di pubblicità dei giochi d’azzardo ed altre disposizioni per il contrasto dei disturbi da gioco d’azzardo: per un’analisi delle misure contenute, si veda questa scheda.

La legge di bilancio per il 2019 ha previsto, tra le altre cose, un aumento del Preu e la possibilità per Comuni ed Enti locali di rivolgersi all’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli per verificare l’effettiva applicazione delle ordinanze comunali sulle limitazioni degli orari da gioco relative agli apparecchi da intrattenimento (si veda la scheda dedicata).

La legge di bilancio per il 2020, tra le varie previsioni, è intervenuta ulteriormente sul Preu e ha disciplinato il prelievo sulle vincite (si veda questa scheda, anche per le ulteriori previsioni introdotte con altri decreti durante l’emergenza Covid-19).

 

LA LEGISLAZIONE REGIONALE

La maggior parte delle Regioni, accanto alle misure contenute nei piani sanitari, ha approvato specifici provvedimenti volti a prevenire la diffusione dei fenomeni di dipendenza dal gioco, anche se lecito, ed a tutelare le persone soggette ai rischi che ne derivano. Leggi statali e regionali concorrono, ciascuna nel proprio ambito, al perseguimento dello stesso obiettivo, costituito dalla materia salute, con il solo limite del “rispetto dei principi fondamentali” stabiliti dalle leggi dello Stato, come indicato all’art. 117, terzo comma, della Costituzione, tra i quali va ricordato in particolare quello relativo alla c.d. “prevenzione logistica”, in base al quale tra i locali ove sono installati gli apparecchi da gioco e determinati luoghi di aggregazione e/o permanenza di fasce vulnerabili della popolazione deve intercorrere una distanza minima, ritenuta ragionevolmente idonea ad arginare i richiami e le suggestioni di facile ed immediato arricchimento.

Nello specifico, ciò che maggiormente risalta nella giurisprudenza è la questione relativa al coordinamento tra le competenze statali e regionali: di fronte a ripetute contestazioni (sollevate di volta in volta dai gestori delle sale gioco) rispetto all’invasione del potere dello Stato in materia di ordine pubblico e sicurezza, la Corte costituzionale ha riconosciuto e legittimato le prerogative regionali rispetto alla tutela della salute. Il quadro legislativo regionale, in questo modo, diventa quello entro cui si muovono i Comuni nell’introdurre limitazioni di vario tipo all’esercizio del gioco d’azzardo. Per un’analisi dei poteri di Regioni e Comuni sul gioco e dei principali interventi che essi introducono si veda questa scheda.

(ultimo aggiornamento: 7 gennaio 2021)