LA DISCIPLINA DEGLI ORARI NEL COMUNE DI LEINI’ (TO)

La normativa e il caso. Il Comune di Leinì, con l’ordinanza 128/2017, ha stabilito che le sale da gioco possono rimanere aperte in un orario compreso tra le 10 e le 24, e che gli apparecchi conosciuti come videolottery possono essere tenuti in funzioni dalle 14 alle 18 e dalle 20 alle 24.

Avverso tale ordinanza e con varie censure è intervenuta una società che ha sollevato ricorso dinanzi al TAR per il Piemonte, che ha risolto il caso con la sentenza 17/2019.

La mancata consultazione degli operatori del settore. Innanzitutto, il TAR afferma che il Comune non aveva, nel procedimento di adozione dell’ordinanza, alcun obbligo di consultare previamente gli operatori del settore o le associazioni rappresentative. Quello emesso rientra, infatti, tra gli atti amministrativi generali e come tale è sottratto, ai sensi dell’art. 13 della legge 241/1990, alle norme sulla partecipazione.

L’istruttoria e la motivazione. Il ricorrente lamenta che l’istruttoria riportata dal Comune in epigrafe dell’ordinanza sia insufficiente in quanto fondata su dati del 2012 non relativi specificamente al territorio comunale interessato.

Il TAR per il Piemonte rigetta questa censura in quanto:

1) sulla scorta di altra giurisprudenza (tra cui TAR Genova 176/2016) “nell’attuale momento storico, la diffusione del fenomeno della ludopatia in ampie fasce della popolazione costituisce un fatto notorio o, comunque, una nozione di fatto di comune esperienza (…) come attestano le numerose iniziative di contrasto assunte dalle autorità pubbliche a livello europeo, nazionale e regionale”;

2) gli elementi istruttori richiamati dal Comune attestano una crescita del fenomeno della ludopatia nell’ambito della Regione Piemonte, e a questi il TAR aggiunge che “ulteriori dati sono noti al Collegio per essersene occupato in occasione di analogo contenzioso relativo al Comune di Torino” (in questo senso, si confronti questo approccio in un certo senso integrativo dei dati dell’istruttoria con quello, molto più restrittivo, adottato ad esempio dal TAR Toscana nelle sentenze 396/2017 e 23/2019; inoltre, per una scelta analoga a quella del TAR Piemonte, si veda l’ordinanza 609/2019 del TAR Lombardia, che avalla l’istruttoria anche se non riferita specificamente su dati riferiti a quel territorio comunale);

3) nell’analisi della ludopatia si deve tenere conto della caratteristica “cifra oscura” che notoriamente circonda il fenomeno, lasciando sommersi tutta una serie di casi.

Inoltre, sul piano della motivazione, il TAR non ha dubbi rispetto al fatto che l’ordinanza sia adeguatamente motivata con riferimento all’esigenza di tutela della salute pubblica e del benessere individuale e collettivo.

La maggiore pericolosità di slot machine e videolottery. I giudici bocciano, poi, la censura relativa alla disparità di trattamento tra videolottery, new slot e altri apparecchi che, afferma il ricorrente, caratterizzerebbe l’ordinanza. Per il TAR non è così:

1) innanzitutto, è a livello legislativo che è stata compiuta la valutazione in ordine a queste tipologie di apparecchi, prevedendo per questi la possibilità per i Comuni di introdurre limitazioni orarie (e, dunque, l’eventuale censura dovrebbe articolarsi come eccezione di incostituzionalità);

2) in ogni caso, la maggiore pericolosità di questi apparecchi è stata oggetto di vari riscontri, che hanno evidenziato, tra le altre cose, che l’assenza di intermediazione umana li rendano molto più pericolosi sul piano del rischio di sviluppare forme di dipendenza (si veda, ad esempio, la sentenza 1081/2016 del TAR Veneto e, su altro piano, lo studio del Ministero della Salute Dipendenze comportamentali / Gioco d’azzardo patologico: progetto sperimentale nazionale di sorveglianza e coordinamento/monitoraggio degli interventi e la Relazione tra numero e tipo di giochi d’azzardo praticati e gioco problematico nella popolazione generale italiana, studio condotto dall’Istituto di Fisiologia Clinica del Consiglio Nazionale delle Ricerche di Pisa).

Il gioco online. A detta del ricorrente, inoltre, un ulteriore elemento specifico di disparità di trattamento si determinerebbe nei confronti del gioco online, in quanto le limitazioni online finirebbero per favorire la crescita della spesa legata a quest’ultima forma di gioco. I giudici, anche in questo caso, si esprime in altri termini: partendo dalla considerazione che ben pochi sono gli strumenti a disposizione dei Comuni per contrastare il gioco online (per un esempio di intervento, si veda l’art. 14 del Regolamento giochi di Firenze), “la parità di trattamento invocata dalla parte ricorrente si risolverebbe, assurdamente, nell’impossibilità per le amministrazioni comunali di arginare il fenomeno del gioco patologico a tutela delle fasce più esposte della comunità locale, anche con riferimento alle tipologie di gioco per le quali la legge riconosce loro facoltà di intervento”.

Il pericolo di trasmigrazione da un Comune all’altro. Il ricorrente denuncia, poi, che l’introduzione di questi orari comporterebbe quotidiane trasmigrazioni degli utenti in altri comuni per sfuggire alle restrizioni orarie. Il TAR non condivide questa censura:

1) sul piano fattuale, in quanto il Comune di Leinì ha adottato questa misura insieme a una trentina di Comuni limitrofi (che hanno, quindi, disposto orari simili: tra questi anche il Comune di Torino);

2) sul piano astratto, in quanto “in attesa della disciplina centralizzata e uniforme dettata (chissà quando) dallo Stato, non si può pretendere che i Comuni si astengano dall’esercitare le proprie prerogative istituzionali a tutela delle comunità amministrate”.

Le fasce orarie e la proporzionalità. Sul punto delle fasce orarie introdotte dal Comune, il TAR parte della considerazione che i periodi della giornata che devono essere considerati con maggiore attenzione sono la mattina e la sera/notte, in quanto sono quelli in cui maggiore è la possibilità che affluiscano i soggetti maggiormente debole (che la normativa intende tutelare). La previsione di orari che consentono l’utilizzo degli apparecchi nella fascia oraria 20-24 viene vista, dal TAR, non come una contraddizione, bensì come un punto di compromesso tra le esigenze pubbliche di tutela della salute e gli interessi economici dei gestori, manifestandosi così un “sintomo tangibile di proporzionalità della misura adottata”.

L’art. 41 della Costituzione e gli interessi economici. Infine, il TAR si pronuncia in merito alla censura che il ricorrente propone ritenendo violato il suo diritto alla libertà di iniziativa economica, come sancito dall’art. 41 della Costituzione. Come da giurisprudenza costante, il Collegio ricorda i limiti ivi previsti (a tutela dell’utilità sociale anzitutto), riconoscendo pertanto come le misure introdotte dal Comune siano legittime e giustificate. In più, richiamando la sentenza 2347/2017 del TAR Napoli, afferma che “la libertà di cui all’art. 41 della Cost. si trova in una posizione di subordinazione rispetto al diritto alla salute”.

IL DISTANZIOMETRO E L’INCLUSIONE NELL’ELENCO DEI LUOGHI SENSIBILI
DI UN SITO NON COMPRESO NELL’ELENCO PREDISPOSTO DALLA REGIONE

La normativa e il caso. La Regione Piemonte, con la legge 9/2016, ha previsto, tra le misure di contrasto alla ludopatia, la definizione del cd. distanziometro. In particolare, l’art. 5, comma 1 prevede un elenco di luoghi sensibili rispetto ai quali gli apparecchi da gioco non possono essere situati a una distanza inferiore a 300 o 500 metri (a seconda della popolazione residente nel Comune), al fine di “tutelare determinate categorie di soggetti maggiormente vulnerabili e per prevenire il disturbo da gioco”. Il comma successivo consente ai Comuni di individuare ulteriori luoghi sensibili sulla base “dell’impatto degli insediamenti sul contesto e sulla sicurezza urbana, nonché dei problemi connessi con la viabilità, l’inquinamento acustico ed il disturbo della quiete pubblica”.

Il Comune di Villanova Mondovì (Cn), con la deliberazione della Giunta Comunale 43/2019, ha proceduto all’individuazione dei luoghi sensibili. In seguito a quest’atto, è stato ordinato ad un bar, posto a una distanza inferiore a 500 metri da due luoghi sensibili previamente identificati (un poliambulatorio privato e un asse viario), di rimuovere gli apparecchi da gioco presenti.

Avverso questo provvedimento, e la deliberazione di Giunta, il titolare del bar ha sollevato ricorso dinanzi al TAR per il Piemonte che si è pronunciato con la sentenza 1172/2019.

La tassatività dell’elenco contenuto nella legge regionale e il contemperamento degli interessi in gioco. La soluzione della vicenda ruota intorno alla qualificazione come luoghi sensibili del poliambulatorio privato e dell’asse viario. Il Collegio ricostruisce i passaggi che hanno condotto nella deliberazione comunale l’inclusione di questi siti tra quelli sensibili.

L’art. 5, comma 1, lett. e della legge regionale 9/2016 ricomprende tra i luoghi sensibili, al fine della tutela dei soggetti maggiormente vulnerabili, gli ospedali e le strutture residenziali o semiresidenziali operanti in ambito sanitario o sociosanitario: il dato normativo, dunque, non ricomprende i poliambulatori privati.

Il TAR sottolinea come questo elenco sia tassativo, in quanto costituisce il punto di contemperamento tra l’interesso pubblico di tutela della salute (materia concorrente tra Stato e Regioni) e quello privato alla libera iniziativa economica.

L’illegittimità della scelta del Comune. A fronte di ciò, il Collegio sottolinea che il dato normativo contenuto nell’art. 5, comma 1 della legge regionale non può essere liberamente ampliato dai Comuni (non si presta, cioè, a un’interpretazione estensiva): all’Ente locale, infatti, è riservata (dal comma successivo) la possibilità di individuare ulteriori luoghi sensibili, ma ciò solo per rispondere ad altre esigenze (quelle, ad esempio, della viabilità o della sicurezza urbana).

Nel caso di specie, invece, l’inclusione del poliambulatorio non potrebbe essere ricompreso tra queste ultime finalità, bensì ricadrebbe in quelle, riservate alla Regione, in materia di salute. Da qui discende l’illegittimità della scelta del Comune che, dunque, viene bocciata dal TAR.

L’asse viario. La bocciatura dell’asse viario denominato Via Mondovì (o S.P. n.  5) come luogo sensibile si fonda, invece, su un altro motivo: i giudici infatti riscontrano che il Comune lo ha inserito nell’elenco senza aver previamente condotto un’istruttoria e fondando la scelta su una motivazione del tutto generica.

 

IL DISTANZIOMETRO PREVISTO DALLA LEGGE REGIONALE
APPLICATO IN ALCUNI COMUNI

I casi. I casi che il TAR Piemonte ha affrontato nelle sentenze 1261/2018 e 1263/2018 originano da due ricorsi sollevati dai titolari di due bar nei Comuni, rispettivamente, di Almese (To) e Murisengo (Al) che si sono visti notificare dei provvedimenti di divieto di collocazione di apparecchi da gioco nei rispettivi esercizi in quanto situati ad una distanza inferiore da alcuni luoghi sensibili, e ciò in contrasto con l’art. 5, comma 1 della legge regionale 9/2016 (che, è bene ricordarlo, interviene sulla collocazione degli apparecchi da gioco tipo new slot e videolottery). Nella sentenza 1262/2018, il TAR interviene su un ricorso, del tutto analogo, proposto da una società che fornisce apparecchi di tipo AWP nei pubblici esercizi del Piemonte (e, nel caso specifico, nel Comune di Acqui Terme). Le decisioni del TAR sono in tutto e per tutto simili tra loro e possono pertanto essere analizzate insieme.

L’efficacia diretta della legge regionale. Il TAR, per prima cosa, afferma che, pur essendo la pianificazione urbanistica dettata dai Comuni un elemento senz’altro importante in tema di prevenzione logistica e di definizione della collocazione dei punti gioco sul territorio, la legge regionale, vista la sua puntualità nelle prescrizioni, deve considerarsi direttamente applicabile dai Comuni (anche prima che questi abbiano predisposto ulteriori atti di specificazione): in sostanza, l’art. 5 della legge regionale ha natura immediatamente precettiva.

Inoltre, come espressamente rileva la sentenza 1263/2018, per l’applicazione del distanziometro regionale (viste le sue caratteristiche) a un caso specifico non è necessario che il Comune proceda previamente con la mappatura di tutti i luoghi sensibili.

La ricollocazione dei punti gioco nel Decreto Balduzzi. Anche il decreto Balduzzi, come noto, si occupa del tema della ricollocazione dei punti gioco. Al di là del fatto che, ribadisce il TAR, molte disposizioni operative di questo sono rimaste lettera morta, si può da questo ricavare il principio che la prevenzione logistica sia uno strumento di contrasto alla ludopatia, senza alcuna contraddizione con l’intervento regionale (che non sarebbe di certo precluso nell’attesa della definizione a livello nazionale ma, anzi, trova ulteriore legittimazione vista la sovrapponibilità degli strumenti previsti).

Del resto, si nota, la legge regionale interviene nell’ambito della tutela della salute e del governo del territorio (materie su cui il legislatore regionale può esercitare la sua competenza), senza disciplina i rapporti concessori tra le parti.

L’intesa. Il TAR si esprime, inoltre, anche sull’Intesa in sede di Conferenza Unificata, in cui si trovano alcune previsioni sulla distribuzione dei punti gioco sul territorio: il ricorrente denuncia la violazione del principio di leale collaborazione istituzionale da parte della Regione. I giudici respingono questa censura affermando che:

1) l’Intesa è priva di valore cogente, in quanto non recepita con decreto del MEF (su questo, si veda anche TAR Veneto 417/2018);

2) questa, dunque, può al massimo valere per trarne degli argomenti interpretativi;

3) in ogni caso, nel testo dell’accordo siglato si fanno salve le disposizioni specifiche delle Regioni che prevedono una tutela maggiore.

L’effetto espulsivo e la pianificazione urbanistica. Una parte rilevante della sentenza si occupa della censura relativa al cd. effetto espulsivo per le attività del gioco lecito che si determinerebbe in seguito all’applicazione della legge regionale (e che pertanto non sarebbe conforme al dettato costituzionale). Da un’analisi dei dati a disposizione, anzitutto, il TAR ricava che tale effetto non si verifica in concreto nel territorio comunale di riferimento. Obietta, poi, più in generale, che la costituzionalità di una legge regionale non può essere osservata solamente con riferimento ad un singolo Comune. Anzi, stante anche l’alto numero di Enti locali che caratterizza la Regione (Comuni “a polvere”), è ben prevedibile, secondo il Collegio, che in esito all’applicazione della legge regionale si determini il risultato che in alcuni Comuni non si troveranno apparecchi da gioco.

In ogni caso, ribadiscono i giudici, lo strumento principale per la definizione di questi aspetti rimane la pianificazione urbanistica, che non può a sua volta che conformarsi alle previsioni di legge.

La retroattività e il periodo transitorio. Il ricorrente, inoltre, ritiene che la legge regionale sia illegittima in quanto prevederebbe un’applicazione che opererebbe in modo retroattivo. Il TAR smentisce questa lettura:

1) innanzitutto, il TAR ribadisce che, al contrario, la legge regionale opera solo pro futuro;

2) i giudici ricordano che la legge prevede, all’art. 13, un regime transitorio, ulteriormente smentendo l’eventuale efficacia retroattiva delle determinazioni regionali.

La tutela dell’affidamento. Il ricorrente lamenta, poi, che la legge regionale finirebbe per violare il principio di affidamento, mettendo a repentaglio gli investimenti già effettuati.

Per il TAR non è così: anzitutto, riprendendo quanto espresso dalla Corte costituzionale, ricorda che “la tutela dell’affidamento non comporta che, nel nostro sistema costituzionale, sia assolutamente interdetto al legislatore di emanare disposizioni le quali modifichino sfavorevolmente la disciplina dei rapporti di durata”. Su questi, pertanto, un intervento è pienamente legittimo purché non produca “effetti palesemente arbitrari”.

Peraltro, il tema dell’affidamento non può non richiamare, a detta dei giudici, la mole di interventi che a livello statale e regionale si è messa in campo per la ricollocazione dei punti gioco, rendendoli così ampiamente prevedibili e, dunque, tutt’altro che idonei a sorprendere l’affidamento degli operatori del settore.

La ludopatia e il gioco negli esercizi commerciali. La disciplina relativa a slot machine e videolottery collocati presso gli esercizi commerciali non dediti esclusivamente al gioco (quali bar, tabaccherie ecc) viene ampiamente scandagliata nella sentenza: anche attraverso delle statistiche elaborate dall’Istituto Superiore di Sanità, il TAR evidenzia la problematicità di questa tipologia di offerta di gioco. Argomenta il TAR, infatti, che risulta “evidente come l’effetto certo (…) della soluzione adottata dal legislatore regionale piemontese sia quello di ridurre significativamente la possibilità di offrire il gioco delle AWP in contesti che non sono specificamente deputati al gioco (quali bar, tabaccherie ecc.) e che per ciò solo sono potenzialmente oggetto di accesso da parte di un numero di clienti molto elevato, i quali o non frequenterebbero locali specificatamente dedicati al gioco o, per il peculiare contesto in cui il servizio è offerto (normale esercizio commerciale destinato fisiologicamente ad una capillare diffusione), percepiscono il servizio AWP come innocuo “. Sulla base di queste considerazioni, la scelta della Regione viene ritenuta corretta.

 

(a cura di Marco De Pasquale, Master APC Università di Pisa)