Premessa. La Regione Sardegna è una delle due Regioni che non hanno ancora approvato una legge per prevenire e contrastare il fenomeno del gioco d’azzardo patologico (l’iter è ancora in corso): ciò però non ha impedito a diversi Comuni di adottare provvedimenti in materia, proprio partendo dai dati allarmanti sulla crescita della spesa e sulla diffusione di patologie legate al gioco nel territorio sardo.
Le dimensioni del fenomeno. Dai dati del Libro Blu 2016 dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli la rete di distribuzione territoriale di vendita per tipologia di gioco in Sardegna risulta essere la seguente: 4 Sale bingo, 191 punti vendita per Concorsi e pronostici, 1067 punti per Giochi numerici a totalizzatore, 135 punti per Gioco ippico, 55 punti per Gioco sportivo, 1008 ricevitorie Lotto, 1656 punti vendita Lotterie, 15.084 apparecchi AWP e 494 VLT. Il volume di gioco per la Sardegna risulta essere in crescita: la Raccolta è passata da 1.504 milioni del 2014 ai 1.663 milioni del 2016, mentre il volume della Spesa passa da 366 milioni del 2014 ai 467 milioni del 2016. La parte più consistente proviene dagli apparecchi (AWP e VLT): 1.107 milioni per la Raccolta e 287 milioni per la Spesa per il 2016. Dati significativi sono stati raccolti dalle diverse strutture sanitarie sulla crescita del numero di soggetti affetti da Gap e portati a supporto delle decisioni assunte da alcuni Comuni (vedi infra).
Le proposte di legge in discussione presso il Consiglio regionale. Il 23 maggio scorso è stata presentata la proposta di legge n. 514 “Disposizioni in materia di disturbo da gioco d’azzardo”, che si articola in 10 punti e individua come fondamentali le campagne di informazione e di sensibilizzazione “quale modalità più incisiva per prevenire e contrastare la diffusione di modelli culturali” positivi. L’art. 1 individua le finalità della legge: prevenire e contrastare la diffusione della ludopatia, accrescere la consapevolezza dei rischi correlati al gioco d’azzardo e salvaguardare le fasce più deboli della popolazione. All’art. 2 la Regione si dota di un Piano regionale del gioco d’azzardo patologico (GAP) Sardegna, di durata biennale, che stabilisce le attività e le azioni da porre in essere prevedendo un apposito piano finanziario per le risorse assegnate alla Regione dal Fondo nazionale per il gioco d’azzardo patologico istituito dalla legge di stabilità 2016. L’art. 3 prevede l’istituzione di un Osservatorio regionale del disturbo da gioco d’azzardo, sostituendo nelle funzioni l’attuale Osservatorio epidemiologico regionale per le dipendenze patologiche. Il compito dell’Osservatorio sarà quello di gestire tutte le informazioni provenienti dalle ASL territoriali, monitorare il fenomeno del GAP in ambito regionale e di verificare lo stato d’attuazione del Piano regionale. All’art. 4 viene prevista come fondamentale l’azione di informazione e sensibilizzazione facendo rete tra i diversi soggetti coinvolti: pubblici, istituzionali, privati, del terzo settore, a livello locale e nazionale. L’art. 5 prevede la possibilità di stipulare protocolli di intesa con le istituzioni scolastiche e progetti didattici specifici. Con l’art. 6 si istituisce la “Giornata regionale contro il disturbo da gioco d’azzardo”, mentre con l’art. 7 si prevede la possibilità di patrocinio e di contributi per iniziative; una relazione annuale da parte della Giunta Regionale servirà a monitorare l’evoluzione del GAP. L’art. 9 e 10 predispongono il piano finanziario e la pubblicazione della legge.
Piano Regionale. Il piano d’azione della Regione Sardegna sul Gioco d’Azzardo Patologico è stato finanziato con 1.371.563,00 euro dal Fondo GAP e 444.404,00 euro dal Fondo Sanitario. Il Piano Regionale 2017 ha l’obiettivo di contrastare i fattori di rischio legati ai comportamenti di gioco tra giovani e adolescenti, di rafforzare i fattori protettivi. Il disturbo da gioco d’azzardo è ritenuto prevenibile, curabile e guaribili dallo stesso Dipartimento delle Politiche Antidroga, “a patto che la diagnosi sia precoce ed esistano cure specialistiche e supporto sociale”. Tali motivazioni hanno portato a prevedere: l’implementazione dei servizi esistenti e la costituzione di equipe multidisciplinari dedicate e specializzate nella prevenzione del GAP. Il piano si divide in tre macro a aree: prevenzione, cura e riabilitazione; ogni area a sua volta con specifici obiettivi. L’area della prevenzione ha un target generale e si divide in: formazione e aggiornamento, utilizzando anche la strategia educazione della Peer Education per le formazioni nelle scuole; aumentare la conoscenza dei rischi; promuovere la consapevolezza nei soggetti a rischio e facilitare l’accesso ai servizi, in particolare con l’introduzione dei sportelli UFE per promuovere la strategia del “fareassieme”, dove pazienti e familiari che hanno terminato il trattamento possono affiancare gli operatori, la realizzazione di una linea dedicata di primo ascolto ed infine osservazione e monitoraggio del fenomeno GAP. La macro area della cura invece si rivolge al target più specifico della popolazione a rischio di GAP e soggetti già affetti cercando di: potenziare l’accessibilità e l’organizzazione dei Servizi, capillarizzando l’offerta nel territorio; ampliare l’offerta e le tipologie di cure, ad esempio con la creazione di equipe composte anche da esperti per l’educazione monetaria o la possibilità di attivare amministratori di sostegno e creare una specifica cura residenziale per il GAP. L’ultima area riguarda la riabilitazione e si rivolge al target specifico dei soggetti affetti da GAP in uscita dal percorso, creata per valorizzare e consolidare i risultati raggiunti, estendendoli alla rete sociale di appartenenza o anche attraverso la creazione di una rete regionale UFE di supporto ai servizi.
I provvedimenti dei Comuni. Nonostante l’assenza di una normativa regionale, diversi Comuni della Sardegna hanno adottato ordinanze e regolamenti per contrastare e prevenire il fenomeno del gioco d’azzardo patologico, spesso in risposta a richieste dei cittadini e all’aumento di casi di GAP nel proprio territorio. Di seguito alcuni esempi.
Cagliari. Il Comune di Cagliari (ordinanza sindacale n. 15 del 4 Maggio 2017) ha introdotto la “Regolamentazione degli orari di apertura al pubblico e delle distanze minime dai luoghi sensibili delle sale gioco e degli esercizi nei quali sono istallate le apparecchiature da gioco lecite”. Nell’ordinanza si fa espresso riferimento ai dati sulla crescita del fenomeno: i soggetti in trattamento per comportamenti patologici da dipendenza da GAP (…) per l’anno 2016 ammontavano a 245 adulti, mentre per il 2015 a 158 adulti.
L’orario di funzionamento degli apparecchi di gioco lecito di cui all’art. 110, c. 6 del TULPS, istallati negli esercizi e sale giochi autorizzati ex art. 86 e art. 88 del TULPS, è limitato dalle ore 9 alle ore 12 e dalle ore 18 alle ore 23 tutti i giorni, compresi i festivi. Nell’ordinanza viene inoltre introdotta per le sale giochi e gli esercizi presenti nel territorio la distanza minima di 500 metri dai luoghi sensibili quali istituti scolastici, strutture sanitarie ed ospedaliere, luoghi di culto. Tale distanziometro si applica alle sale giochi di nuova apertura e a tutte le nuove collocazioni degli apparecchi (cioè in caso di prima installazione di apparecchi di gioco o di ulteriori apparecchi).
L’ordinanza è stata impugnata dai titolari di alcune sale giochi, ma i ricorsi contro la limitazione degli orari sono stati di recente respinti dal TAR Sardegna con le sentenze n. 721-746-748/2018 (non sono state impugnate invece le norme sul “distanziometro”), che confermano l’attuale giurisprudenza dei giudici amministrativi – sulla base anche della sentenza n. 220/2014 della Corte Costituzionale – sulla legittimità dei provvedimenti deliberati dai sindaci, quale espressione del generale potere del Sindaco di regolare gli orari degli esercizi commerciali ai sensi dell’art. 50 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (“Il sindaco, altresì, coordina e riorganizza, sulla base degli indirizzi espressi dal consiglio comunale e nell’ambito dei criteri eventualmente indicati dalla Regione, gli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici”). I dati sulla crescita del fenomeno, in Sardegna e nel territorio comunale, giustificano interventi da parte degli Enti locali per il contrasto alla ludopatia.
Con Deliberazione del Consiglio comunale n.166 del 13 novembre 2018 è stato approvato il “Regolamento per la prevenzione e il contrasto delle patologie e delle problematiche legate al gioco lecito” (leggi la scheda di sintesi)
Sassari. Il Comune di Sassari (Ordinanza n. 19/2017, poi modificata con la n. 32/2017), nel quadro delle misure per contrastare la ludopatia, ha disciplinato gli “orari di funzionamento degli apparecchi di intrattenimento e svago di cui all’art. 110, c. 6 del TULPS, istallati negli esercizi autorizzati ai sensi degli art. 86 e 88 del TULPS e nelle altre tipologie di esercizio in cui è consentita l’istallazione secondo le disposizioni vigenti”; l’orario è limitato dalle 10 alle 13 e dalle 18 alle 23, giorni festivi compresi per gli apparecchi di cui all’art. 86 del TULPS; mentre è dalle 10 alle 13 e dalle 18 alle 1, compresi i giorni festivi per le sale giochi di cui all’art. 88 del TULPS. Tale provvedimento è stato preso dopo numerose segnalazioni di cittadini e dei dati elaborati della ASL Sassari, Servizio Dipendenze del 9 Novembre 2016: Sassari risulta nella “classifica nazionale è al 4° posto per numero di videoterminali per il gioco d’azzardo: una slot ogni 105 abitanti (ovvero 1250 slot), contro una ogni 150 come dato nazionale” e “la corrispondente diffusione della ludopatia, anch’essa ai primi posti in campo nazionale”. Inoltre i dati della ASL evidenziano “che soprattutto nei giovani la scelta della tipologia di gioco dipende fortemente dalla facilità o meno di potervi accedere”.
Numerosi sono stati i ricorsi presentati da gestori di sale giochi presenti nel territorio contro il provvedimento preso dal Comune ma di recente il TAR Sardegna gli ha respinti, con motivazioni analoghe a quelle sopra descritte (sentenze n. 755-756-757-758/2018). Nelle motivazioni viene evidenziato “che a Novembre 2016 i pazienti sassaresi che si sono rivolti al Servizio Dipendenze per problemi di ludopatia sono stati n. 41 e che il numero di pazienti è stimabile in una percentuale dell’1,6% della popolazione totale, inoltre la città si trova al 14° posto su scala nazionale e al 1° posto in Sardegna per l’Indice di Permeabilità all’Usura” dati connessi con lo sviluppo del gioco patologico.
Alghero. Il Comune di Alghero (Ordinanza n. 10/2017, poi modificata con la n. 15/2017) ha disciplinato sia le distanze minime dai luoghi sensibili per l’utilizzo degli apparecchi da gioco e l’ubicazione di sale da gioco e sale scommesse sia gli orari relativi a tali attività. Il provvedimento è stato assunto sulla base dei dati presenti nel Report sul distretto di Alghero del Ser. D ASL Sassari per “prevenire e contrastare il grave fenomeno della ludopatia che si sta diffondendo sul territorio comunale di Alghero e che rischia di pregiudicare la salute pubblica e il benessere individuale e collettivo”; nell’ordinanza viene richiamata la sentenza n. 300/2011 della Corte Costituzionale che ha precisato che le norme che contingentano il gioco d’azzardo “…sono finalizzate a tutelare i soggetti maggiormente vulnerabili, e a prevenire forme di gioco cosiddetto compulsivo nonché ad evitare possibili effetti pregiudizievoli per il contesto urbano, la viabilità e la quiete pubblica, materie che non rientrano nell’ambito dell’ordine pubblico e della sicurezza di competenza esclusiva dello Stato”. L’ordinanza “introduce il divieto assoluto di aprire nuove sale giochi a meno di 300 metri dai luoghi sensibili, cioè: istituti scolastici di qualsiasi ordine e grado, luoghi di culto, centri di aggregazione sociale, centri giovanili o altre strutture culturali, ricreative e sportive frequentate principalmente da giovani, o da strutture culturali, ricreative e sportive frequentate principalmente dai giovani, o da strutture residenziali o semi-residenziali operanti in ambito sanitario o socio-assistenziale”. Inoltre l’ordinanza, poi modificata in questa parte dall’ordinanza n. 15, ha introdotto “orari più ristretti di utilizzo dei videoterminali negli esercizi già esistenti” ma escludendo Sale biliardo e Sale bowling, “per le sale gioco autorizzate ex art. 86 TULPS: dalle 10 alle 13 e dalle 15 alle 20 di tutti i giorni, compresi i festivi”; mentre per gli apparecchi presenti nelle “sale gioco autorizzate ai sensi dell’art. 88 del TULPS” l’orario è ampliato: “dalle 10 alle 1 da ottobre a maggio e dalle 10 alle 2 da giugno a settembre.
Il Tar Sardegna (sentenza n. 754/2018) ha recentemente respinto il ricorso presentato dal titolare di una tabaccheria con riferimento alle misure di limitazione degli orari (anche in questo caso non sono state impugnate le disposizioni sul distanziometro) con motivazioni analoghe a quelle sopra sintetizzate.
Golfo degli Aranci. All’interno della Provincia di Sassari anche il Comune di Golfo Aranci (Ordinanza n. 25/2017 ) ha disciplinato “ubicazione e orari di esercizio delle sale giochi autorizzate ai sensi dell’art. 86 TULPS e orari di funzionamento degli apparecchi di intrattenimento e svago istallati negli esercizi autorizzati ex artt. 86 e 88 e 110 del TULPS”. L’ordinanza vieta l’attività a meno di 500 metri da un elenco specifico di “luoghi sensibili”, situati in particolare nella zona e riduce “l’orario di funzionamento degli esercizi commerciali, fissandolo dalle 14 alle 18 e dalle 20 alle 24 di tutti i giorni (compresi i festivi)”, stabilendo inoltre che il nuovo regime si applica in modo retroattivo “anche alle attività già esistenti al momento dell’entrata in vigore del presente provvedimento”. All’interno del provvedimento, al punto 4, viene previsto un “incentivo ai primi dieci esercenti che cesseranno le attività aventi ad oggetto i giochi leciti”. Tali forti restrizioni al settore del gioco d’azzardo lecito sono state prese dall’Amministrazione anche sulla base della composizione anagrafica della popolazione; dalla Relazione ISTAT del 2017 “emerge che su 2454 persone residenti a Golfo Aranci n. 409 sono di età compresa tra i sessant’anni e i cent’anni” a conferma della presenza “consistente” di giovani e anziani, per prevenire il fenomeno del gioco d’azzardo patologico tra le fasce più deboli.
Il TAR Sardegna (sentenza n.767/2018) ha respinto il ricorso presentato da un rivenditore di Slot con riferimento alle disposizioni riguardanti l’orario di accensione degli apparecchi. Ha invece disposto l’annullamento dell’ordinanza “limitatamente alla parte in cui individua i punti sensibili e le relative fasce di rispetto vietando l’utilizzo dei videoterminali per il gioco d’azzardo”. Il giudice amministrativo sottolinea che nell’Intesa in Conferenza Unificata emerge “la scelta di coinvolgere anche gli enti locali nelle iniziative di contrasto della ludopatia, ma con la precisazione che i criteri sull’ubicazione dei videoterminali potranno essere introdotti soltanto nei “piani urbanistici” e nei “regolamenti comunali” (…) mentre nessun potere è riconosciuto al Sindaco sulla distribuzione territoriale dei videoterminali per il gioco d’azzardo”.
Altri comuni. Il Comune di Sant’Antioco con la recente Ordinanza n. 41/2018 ha disciplinato “le distanze minime dai luoghi sensibili per l’utilizzo degli apparecchi da gioco e l’ubicazione di sale da gioco e sale scommesse e disciplina degli orari relativi a tale attività”. L’ordinanza simile ai provvedimenti presi dagli altri comuni sardi, vieta l’apertura di sale da gioco e l’istallazione di apparecchi all’interno di locali a meno di 300 metri dai “luoghi sensibili” indicati nella planimetria allegata all’ordinanza, e limita l’orario di funzionamento degli apparecchi di intrattenimento di cui all’art. 110, c. 6 del TULPS, dalle 12 alle 18 e dalle 20 alle 24 di tutti i giorni, compresi i festivi.
Il Comune di Carbonia, con il “Regolamento Comunale per la disciplina degli apparecchi di intrattenimento e svago, sale giochi, sale bingo e agenzie di scommesse” approvato con delibera n. 68/2015, è il primo comune in Sardegna ad aver esteso le limitazioni previste per le sale da gioco anche alle agenzie di scommesse e sale bingo. Con l’ordinanza n.385 del 17 ottobre 2018 il Sindaco ha disciplinato gli orari di funzionamento degli apparecchi di intrattenimento. Anche i Comuni di Tertenia (leggi scheda su ordinanza del Sindaco) e Carloforte (leggi il testo del regolamento) sono intervenuti sulla materia nel corso del 2018.
Il ruolo delle Associazioni. Negli ultimi anni diverse associazioni hanno promosso iniziative e progetti in sinergia con enti locali e scuole, con l’obiettivo di sensibilizzare la collettività e ridurre l’incidenza del gioco patologico. Una delle prime iniziative è stata realizzata dall’Associazione ASSI.GAP Onlus (Associazione Sarda per lo Studio e gli Interventi sul Gioco d’Azzardo Patologico) nel 2015, in collaborazione con le scuole cittadine e la ASL 7 con il progetto finanziato, tramite bando, dal comune di Carbonia “Azzardo: non chiamiamolo gioco”, rivolto agli alunni delle scuole medie inferiori; che ha avuto riscontri positivi tra gli studenti. Di recente invece è stato lanciato il progetto “Azzardopatia – Scommettiamo su di te”, progetto di sensibilizzazione sui rischi derivanti dal gioco d’azzardo patologico con capofila l’associazione culturale Crew di Sassari e finanziato dall’Assessorato alla pubblica istruzione, beni culturali, spettacolo, sport e informazione della Regione Sardegna. L’obiettivo del progetto è destare l’attenzione dell’opinione pubblica per un fenomeno di cui la Sardegna è fortemente a rischio muovendosi lungo tre linee di comunicazione parallele basate su focus di approfondimento dedicati agli: enti locali, studenti e cittadini. Il percorso del progetto, di recente lanciato, si struttura in circa 30 incontri pubblici in diversi comuni per favorire il confronto tra amministratori, operatori del settore e cittadinanza; 20 Istituti Scolastici coinvolti in un progetto di Peer Learning e un indagine sulla diffusione del GAP; 4 Spettacoli Teatrali con XDENTE, ideato dalla compagnia Spazio T per raccontare la parabola discendente di un giocatore d’azzardo ed infine 2 Contest Video dedicati a Scuole e Professionisti, lo spot finanziato verrà diffuso sui social e sui mezzi di trasporto regionali. All’interno del sito è possibile trovare in una sezione dedicata “Comuni virtuosi” le ordinanze e i regolamenti dei comuni che adottano provvedimenti di contrasto al fenomeno del gioco d’azzardo patologico.
Alcune considerazioni. L’esperienza della Sardegna conferma quanto accaduto in molte altre Regioni, nelle quali l’azione degli Enti locali – stimolati anche dalle associazioni impegnate nel contrasto dell’azzardopatia – è risultata fondamentale nella concreta definizione dei provvedimenti amministrativi in materia. Allo stesso tempo, l’approvazione di una legge regionale appare comunque molto importante, soprattutto al fine di legittimare gli interventi di ricollocazione nel territorio degli esercizi dove si pratica il gioco d’azzardo (su tale aspetto leggi questa scheda).
(a cura di Sara Capitanio, vincitrice della borsa di studio di Avviso Pubblico sul gioco d’azzardo)