Le normative e i casi. I casi che si prenderanno qui in esame sono relativi ai Comuni di Cagliari (sentenze 925, 926 e 927 del 2018 del TAR Sardegna) e di Sestu (sentenza 137/2019) che hanno disciplinato, attraverso ordinanze e regolamenti (di cui si può trovare qui una sintesi, insieme ad altri interventi normativi e giurisprudenziali in Sardegna), le limitazioni orarie a cui le attività del gioco sono sottoposte e, con riferimento al Comune di Cagliari, anche le distanze minime da alcuni luoghi sensibili.

Le limitazioni orarie: il quadro dei poteri. La sentenza 137/2019 chiarisce che non vi è alcuna interferenza tra la regolamentazione degli orari di apertura delle sale e di funzionamento degli apparecchi da gioco e le prerogative statali: l’argomentazione si basa sulla sentenza 220/2014 della Corte costituzionale che ha individuato nell’art. 50, comma 7 del TUEL il fondamento legislativo al potere sindacale di introdurre, tramite ordinanza, le limitazioni orarie. Tale approccio è stato ripreso anche dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato (si citano, ad esempio, le sentenze 3778/2015 e 4861/2015) che ha evidenziato che “un simile potere non interferisce con quello degli organi statali preposti alla tutela dell’ordine e della sicurezza, atteso che la competenza di questi ha ad oggetto rilevanti aspetti di pubblica sicurezza, mentre quella del Sindaco concerne in senso lato gli interessi generali della comunità locale, con la conseguenza che le rispettive competenze operano su piani diversi e non è configurabile alcuna violazione dell’art. 117, comma 2, lett. h), Cost.”.

Le limitazioni orarie: l’istruttoria. In tutte le sentenze che qui si analizzano i ricorrenti hanno lamentato la carenza di istruttoria nei provvedimenti comunali. Il TAR Sardegna respinge questa censura usando sostanzialmente gli stessi argomenti, ossia:

1) si evidenzia come “nell’attuale frangente storico la ludopatia costituisca fenomeno patologico notoriamente diffuso in ampi strati della popolazione italiana, il che trova indiretta conferma nell’evoluzione normativa di settore che evidenzia una costante (rectius crescente) tensione del legislatore verso l’attività di contrasto del fenomeno stesso” (ciò in linea di continuità con la giurisprudenza maggioritaria sul punto);

2) si ricorda che in questa direzione ci sono stati diversi interventi, sia a livello europeo (si cita la Raccomandazione 2014/478/UE del 14 Luglio 2014) sia a livello regionale, con numerose leggi specifiche in materia di contrasto alla ludopatia (ad oggi, tutte le Regioni e Province Autonome hanno legiferato in questo senso);

3) si dà rilievo a vari dati istruttori contenuti nei provvedimenti comunali (tra questi, ad esempio, i dati pubblicati sul sito istituzionale del Consiglio regionale, i dati trasmessi dalla A.S.L. n. 8 in cui si evidenzia l’elevato numero di pazienti in cura per disturbo da gioco d’azzardo, il Piano regionale 2017 per il contrasto del Gioco d’azzardo Patologico in Sardegna, i dati acquisiti dal Dipartimento di Salute Mentale della ASSL di Cagliari – Centro per il trattamento dei disturbi psichiatrici e gioco d’azzardo patologico in cui si nota la crescita degli utenti che hanno ricevuto trattamenti tra il 2016 e il 2017);

4) nel caso del Comune di Sestu, inoltre, è interessante notare come il TAR nella sentenza 137/2019 sottolinei il coordinamento operato dall’Amministrazione comunale con le prescrizioni adottate nel limitrofo Comune di Cagliari: ciò anche per “evitare il possibile flusso di giocatori patologici da un territorio all’altro”.

Le limitazioni orarie: il principio di proporzionalità. Riconosciuta, dunque, la correttezza dell’attività istruttoria effettuata dai Comuni, i giudici ribadiscono il rispetto del principio di proporzionalità, rigettando le censure dei vari ricorrenti che ritenevano violata la libertà d’iniziativa economica. Affermano i giudici che:

1) “la libertà di iniziativa economica trova limite, per espressa previsione di cui all’art. 41 della Carta costituzionale, nel divieto di arrecare pregiudizio all’utilità sociale ovvero alla sicurezza, alla libertà e alla dignità umane, tanto che il legislatore ha il precipuo compito di individuare i necessari contemperamenti tra le contrapposte necessità”;

2) anche la disciplina comunitaria va nello stesso senso poiché, “­seppure complessivamente propensa a consentire quanto più possibile lo svolgersi dell’iniziativa economica in condizioni di parità su tutto il territorio dell’Unione- non di meno consente agli stati membri di introdurre restrizioni alle libertà di stabilimento e di libera prestazione di servizi proprio al fine di perseguire obiettivi di rilevanza generale, tra cui la protezione dei consumatori, la prevenzione delle frodi e la lotta agli effetti distorsivi del gioco d’azzardo (cfr. Corte di Giustizia UE, 24 gennaio 2013, cause riunite C-186/11 e C-209/11, punto 23)”.

Le limitazioni orarie: il potere sanzionatorio dei Comuni. Anche la previsione di sanzioni in caso di violazioni degli orari stabiliti viene considerata corretta da parte dei giudici. Ciò è emerso con riferimento alle scelte del Comune di Sestu, confermate nella sentenza 137/2019 in quanto “la previsione dell’irrogazione di una misura amministrativa restrittiva (…) è coperta da apposita previsione di legge, l’art. 10 del T.U.L.P.S. (secondo cui “Le autorizzazioni di polizia possono essere revocate o sospese in qualsiasi momento, nel caso di abuso della persona autorizzata”). Tale previsione, infatti, riferibile ad ogni abuso del titolo assentito, deve ritenersi applicabile anche a quelle autorizzazioni che, per effetto dell’art. 19 del D. Lgs. n. 616 del 1977 sono state trasferite ai comuni, compresa la fattispecie della (ripetuta) violazione delle disposizioni legittimamente date dall’autorità comunale in tema di orario di apertura e funzionamento delle sale gioco autorizzate (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, n. 1933 del 28 marzo 2018)”.

Le limitazioni orarie: il rapporto con l’Intesa. Il TAR Sardegna, chiamato a pronunciarsi sull’asserito contrasto tra le determinazioni dell’Intesa (in cui si individua in sei ore al giorno l’intervallo massimo di interruzione quotidiana del gioco) e le previsioni del Comune di Cagliari (in cui invece l’attività di gioco è consentita per 8 ore al giorno), aderisce all’orientamento maggioritario della giurisprudenza sul punto, affermando che “detta previsione è (…) inefficace, come lo è l’intera Intesa (…) perché non ancora recepita nel decreto ministeriale”, come invece previsto dall’art. 1, comma 936, della legge 208/2015).

Il distanziometro: il quadro delle competenze. Nelle sentenze 925, 926 e 927 del 2018 il TAR Sardegna è chiamato a pronunciarsi sul riparto di competenze in materia di distanziamento degli esercizi del gioco rispetto ad alcuni luoghi sensibili. La ricostruzione del quadro normativo parte dalla considerazione che la scelta del legislatore (effettuata innanzitutto con l’art. 7, comma 10 del dl. 158/2012) appare chiara nell’attribuire la competenza ad individuare i criteri della corretta distribuzione sul territorio dei videoterminali per il gioco “al Ministero dell’Economia, chiamato a recepire in apposito decreto le scelte di carattere sostanziale dettate da apposita Intesa approvata in sede di Conferenza Stato-Regioni, nel rispetto del canone di leale collaborazione che notoriamente caratterizza la disciplina di materie, come quella ora in esame, interferenti su diversi livelli territoriali di governo”.

I giudici, pur ribadendo che l’Intesa “non è stata ancora recepita nel decreto del Ministro dell’Economia e, pertanto, non può ancora considerarsi efficace”, cercano in questo accordo alcune risposte: in particolare essi rilevano che emerge “dall’Intesa la scelta di coinvolgere (anche) gli enti locali nelle iniziative di contrasto della ludopatia, ma con l’espressa precisazione che i criteri sull’ubicazione territoriale dei videoterminali potranno -a livello locale- essere introdotti soltanto nei “piani urbanistici” e nei “regolamenti comunali”, cioè in seno ad atti amministrativi di carattere normativo/generale la cui approvazione è riservata al Consiglio Comunale, mentre nessun potere è riconosciuto al Sindaco in merito alla distribuzione territoriale dei videoterminali per il gioco d’azzardo (su questi profili si veda, esattamente negli stessi termini, la sentenza di questa Sezione 3 settembre 2018, n. 767)”. Ne discende, pertanto, l’incompetenza sindacale in materia di distanze dai luoghi sensibili.

 

(a cura di Marco De Pasquale, Master APC Università di Pisa)