Premessa. Il Comune di Napoli ha approvato un nuovo regolamento (n. 74 del 2015) che, nell’ambito delle iniziative volte a contrastare il gioco d’azzardo patologico, disciplina in modo organico la concessione delle licenze relative all’esercizio dei giochi leciti (incluse le sale scommesse). Obiettivo della normativa è quello di “garantire che la diffusione dei locali in cui si pratica il gioco lecito avvenga evitando effetti pregiudizievoli per la sicurezza urbana, la viabilità, l’inquinamento acustico e la quiete pubblica”, di limitare “le conseguenze sociali dell’offerta dei giochi su fasce di consumatori psicologicamente più deboli, nonché la dequalificazione territoriale e del valore degli immobili” e di prevenire il gioco patologico (art. 2).

Nelle premesse si richiama espressamente l’art. 1, commi 197 e ss. della legge regionale n. 16 del 2014, che autorizza i Comuni, nel rispetto delle pianificazioni di cui all’articolo 7, comma 10, del decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158 a dettare “previsioni urbanistico-territoriali in ordine alla localizzazione delle sale da gioco”.

Il nuovo regime di autorizzazione da parte del Comune. La disciplina prevede significative limitazioni per il rilascio della licenza da parte del comune, che si applicano nell’immediato alle nuove licenze e ai casi di trasferimento di sede, ampliamento della superficie e al cambio di titolarità (art. 7); per gli esercizi già autorizzati entreranno in vigore dopo 5 anni l’entrata in vigore del regolamento (art. 25). In particolare, ai sensi dell’art. 6 è vietato l’esercizio di tale attività:

• In caso di mancato rispetto della distanza minima di 500 metri dai c.d. “luoghi sensibili” (istituti scolastici, università, luoghi di culto, impianti sportivi e centri frequentati principalmente da giovani, strutture che operano in ambito sanitario o socio-assistenziale, strutture ricettive – anche per categorie protette- attrezzature balneari e spiagge, giardini, parchi e spazi pubblici attrezzati e altri spazi verdi pubblici attrezzati, musei civici e nazionali);
• per evitare che la disponibilità immediata di denaro contante costituisca un incentivo al gioco, In caso di presenza all’interno del locale (ovvero nel raggio di 200 mt.) di sportelli bancari, postali o bancomat e agenzie di prestiti di pegno o attività in cui si eserciti l’acquisto di oro, argento, oggetti preziosi;
• negli immobili di proprietà dell’Amministrazione e, in futuro, anche delle società partecipate;
• in alcune aree specificamente individuate del centro storico;
• In ubicazioni diverse dal piano terra e purchè non all’interno o adiacenti a unità immobiliari.

L’Amministrazione si riserva inoltre, ai sensi dell’art. 9 del testo unico delle leggi sulla pubblica sicurezza, di “imporre vincoli, prescrizioni, obblighi o altre forme dirette o indirette di limitazione al termine di un procedimento di valutazione in relazione a: a) rispetto dei vincoli di destinazione urbanistica degli immobili; b) della prossimità dei locali sede dell’attività a luoghi di pubblico interesse” di cui all’art. 7 (art. 2, comma 4).

Gli altri aspetti principali del Regolamento possono essere così riassunti.

Divieto del gioco d’azzardo: è vietata l’installazione d’uso di apparecchi e congegni automatici, semiautomatici ed elettronici da gioco d’azzardo vietati nei luoghi pubblici o aperti al pubblico e nei circoli ed associazioni di qualunque specie, a eccezione di apparecchi e congegni consentiti dalla legge statale. E’ inoltre vietata la messa a disposizione di apparecchiature che consentano di giocare su piattaforme di gioco messe a disposizione da concessionari on line ovvero autorizzati all’esercizio del gioco a distanza. La tabella dei giochi proibiti deve essere affissa nei locali (artt. 3 e 4).

Requisiti morali: il titolare non deve aver subito misure di prevenzione e deve essere in possesso della certificazione antimafia ed essere in regola con il pagamento delle tasse ed imposte comunali (art. 11).

Revoca e sospensione della licenza: tra i casi indicati dall’art. 13 anche quella della reiterata violazione del regolamento comunale ovvero del testo unico delle leggi sulla pubblica sicurezza.

Orari. E’ autorizzata l’apertura dalle ore 09.00 alle ore 12.00 e dalle ore 18.00 alle ore 23.00, festivi inclusi. Ulteriori limitazioni possono essere disposte dal Sindaco in particolare in caso di violazione della quiete pubblica (art. 17).

Sanzioni. Per le violazioni del presente regolamento è prevista una sanzione di 500 euro, salvo sospensione o revoca della licenza in caso di reiterate violazioni (art. 24).

Il primo giudizio di fronte al Tar. Il regolamento comunale (e l’ordinanza del Sindaco che regola gli orari di apertura) sono stati oggetto di numerosi ricorsi. Dopo che le richieste di sospensiva erano state respinte da Tar e Consiglio di Stato, il Tar Campania si è pronunciato nel merito (sentenza n. 1567 del 2017) respingendo gran parte dei motivi addotti nei confronti dei due provvedimenti.

In particolare, il giudice amministrativo, nell’apprezzare l’istruttoria svolta in merito alle dimensioni del fenomeno del gioco d’azzardo patologico, ha ritenuto pienamente legittime le disposizioni sulla collocazione degli esercizi commerciali (che trovano fondamento sia come misure di carattere socio sanitario che nei poteri di natura urbanistica spettanti all’amministrazione comunale), sull’applicazione della nuova normativa anche ai titolari delle licenze preesistenti (in quanto il termine di 5 anni per l’adeguamento appare congruo, come affermato anche dal Consiglio di Stato) e ai casi di trasferimento di sede (disposizioni funzionali anche all’effettuazione della verifica dei requisiti soggettivi anche degli operatori che  subentrano nell’attività del gioco d’azzardo) e sulla limitazione degli orari di apertura.

Il regolamento comunale è stato considerato invece illegittimo con riguardo al divieto assoluto di pubblicità (la normativa nazionale – il decreto legge 158 del 2012 e la legge n. 208 del 2015 – prevede solo limitazioni all’attività promozionale in termini di tempi, spazi, modalità e strumenti mediatici) e alla disposizione che obbliga l’esercente a comunicare allo Sportello delle attività produttive ogni variazione del numero e della tipologia degli apparecchi nelle sale giochi (in quanto rientrante nella competenza esclusiva dello Stato).

La sentenza del Tar. Il giudice amministrativo ha respinto in toto anche il successivo ricorso del titolare di una sala bingo con riferimento sia al regolamento sui giochi che all’ordinanza di limitazione degli orari. Il Tar, nel ricostruire i principi elaborati dalla giurisprudenza in materia, ribadisce la legittimità di tali provvedimenti finalizzati alla tutela della salute, con particolare riferimento alla protezione delle fasce più deboli della popolazione. Il Tar sottolinea che la previsione di distanze minime da luoghi sensibili è stata introdotta dal legislatore statale proprio a fini di contrasto della ludopatia: la mancata approvazione di criteri validi per tutto il territorio nazionale non può costituire un ostacolo alla definizione di regole in materia da parte di Regioni ed Enti locali. Risulta immune da vizi anche l’applicazione della normativa agli esercizi che già avevano ottenuto la licenza, in quanto non appare plausibile creare “zone franche” con conseguente violazione della par condicio tra gli operatori. Appare legittima anche la disciplina di limitazione degli orari, strumento utile come deterrente per il soggetto affetto da ludopatia e volto ad evitare la cd. “ripetitività patologica”.

Le sentenze del Consiglio di Stato. Il Consiglio di Stato (sentenze n. 4145 e4147 del 2018), ha definitivamente respinto gli appelli presentati da due sale Bingo contro il regolamento sui giochi e l’ordinanza di limitazione degli orari del Comune di Napoli, confermando l’orientamento del TAR Campania. In particolare viene sottolineata la legittimità della legge della Regione Campania n. 16 del 2014, che “disciplina i principi del decreto Balduzzi, che ha inserito il GAP nei LEA, affidando ai Comuni la possibilità di dettare previsioni urbanistico/territoriali in ordine alle localizzazioni delle sale da gioco”. Inoltre si richiama la sentenza n. 108 del 2017 della Corte Costituzionale sulla legittimità costituzionale della legge regionale della Puglia in quanto “persegue finalità di carattere socio-sanitario, e rientra nella materia della legislazione sulla tutela della salute pubblica (art. 117, c. 3, Cost.), nella quale la regione può legiferare nel rispetto dei principi fondamentali”.

Viene ritenuto legittimo anche il limite di otto ore di apertura giornaliera, in quanto coerente ed adeguato con le finalità perseguite dall’’amministrazione comunale, quali la tutela della salute pubblica e la lotta alla ludopatia. Le limitazioni per le sale gioco possono essere applicate anche ad esercizi già in possesso di licenza, in quanto il principio di irretroattività ha un valore assoluto solo in campo penale, mentre nel caso in questione può essere contemperato con le finalità di tutela della salute e dei soggetti più deboli, esposti “a grave e obiettivo pericolo proprio dall’indiscriminata possibilità del gioco”. E non vale contestare la disparità di trattamento con esercizi che operano in altri ambiti territoriali in quanto i poteri del comune possono esercitarsi logicamene solo nell’ambito del territorio di competenza, dove il fenomeno del gioco d’azzardo ha assunto una particolare gravità.

In giudizio sono intervenute diverse associazioni e realtà che fanno parte della campagna “Mettiamoci in gioco” nonché associazioni dei consumatori.

(con la collaborazione di Sara Capitanio, vincitrice della borsa di studio di Avviso Pubblico sul gioco d’azzardo)

ultimo aggiornamento 11 luglio 2018

Per un approfondimento dei temi trattati consulta la sezione Gioco d’’azzardo del sito di Avviso Pubblico.

Testo Regolamento comune di Napoli 21 dicembre 2015