Premessa. Il Comune di Cairo Montenotte (Savona) e il Comune di Ventimiglia (Imperia), con le ordinanze rispettivamente 5/2019 e 220/2018, avevano vietato, dalle ore 7:00 alle ore 19:00, l’utilizzo degli apparecchi da gioco negli esercizi pubblici.

Due tabaccherie operanti nei due Comuni hanno impugnato tale provvedimento, ritenuto troppo penalizzante. In primo grado il TAR Liguria con le sentenze 982/2019 (Cairo Montenotte) e 53/2020 (Ventimiglia) aveva respinto i ricorsi sul punto (solo la pronuncia del 2019 accoglieva in parte il ricorso, limitatamente alle sanzioni pecuniarie: qui la scheda di sintesi).

In appello, invece, con le sentenze CDS 2116/2024 e 2196/2024 il Consiglio di Stato ha riconosciuto la non proporzionalità e disparità di trattamento della limitazione oraria (7:00-19:00) introdotta nei due Comuni per le tabaccherie, accogliendo così le doglianze degli esercenti e annullando le ordinanze sindacali.

L’istruttoria. In primo luogo, il Collegio conferma la correttezza delle attività istruttoria complessivamente svolte dai Comuni in relazione alla necessità di introdurre limitazioni orarie: il richiamo alla relazione sul gioco d’azzardo patologico in Liguria, redatta a cura di ALISA Sistema Sanitario Regione Liguria (come nel caso del Comune di Cairo Montenotte) o ai dati dell’Osservatorio Epidemiologico Regionale delle Dipendenze del settore Assistenza Sanitaria e Sociosanitaria alle fasce deboli, Politiche Sociali e Famiglia (come nel caso del Comune di Ventimiglia), oltre che ai dati AAMS sulla raccolta, sono sufficienti a fondare l’esigenza di restringere gli orari del gioco.

Il Consiglio di Stato specifica che:

• Un’ordinanza sindacale di regolazione degli orari delle sale da gioco non può considerarsi viziata da deficit di istruttoria o di motivazione soltanto perché il numero dei giocatori cd. “ludopatici” non sia in assoluto elevato, giacché ciò che massimamente va considerato è la tendenza registrata nel periodo considerato, la quale, da sola, induce allarme negli enti pubblici preposti alla tutela della salute e giustifica pertanto l’adozione di misure restrittive (CDS 8240/2022);
• Non rileva la circostanza che il dato relativo ai soggetti cd. “ludopatici” sia riferibile all’intero territorio regionale, visto che si riporta un dato, relativo alle giocate, specificatamente riferibile al territorio comunale e che l’ordinanza svolge una funzione eminentemente preventiva;
• Non coglie nel segno la censura degli appellanti secondo cui si sarebbe dovuto tener conto non dell’entità delle giocate pro capite, ma dell’entità della spesa, visto che “ciò che si intende tutelare … non è il patrimonio del giocatore, ma la sua salute, onde evitare che la dipendenza dal gioco possa assumere una dimensione patologica, dipendenza che le eventuali vincite, sporadiche o meno che siano, finiscono per accrescere ed essendo il pregiudizio sul patrimonio solo un effetto riflesso di detta dipendenza”.

La limitazione oraria per le tabaccherie. Il cuore della vicenda è costituito dalla doglianza degli appellanti in merito all’eccessiva penalizzazione delle tabaccherie conseguente all’impedimento del gioco nella fascia oraria 7:00-19:00. In primis, dicono i giudici, emerge un deficit istruttorio sul punto specifico della modulazione dei limiti orari, deficit a cui ha contribuito, secondo il Collegio, la mancata audizione dalla FIT, associazione nazionale maggiormente rappresentativa della categoria dei rivenditori di generi di monopolio – concessionari dello Stato (considerando anche che erano state sentite le altre associazioni di categoria più rappresentative).

In ogni caso, appare violato, secondo il Consiglio di Stato, il principio di proporzionalità “posto che non si palesa … l’idoneità del mezzo prescelto, ovvero la concentrazione delle ore in cui è consentito il gioco lecito nella tarda serata e nella notte, rispetto all’obiettivo perseguito, di lotta ai fenomeni della ludopatia”.

Tale scelta non appare suffragata, secondo il Collegio, “da istruttoria circa fenomeni di dispersione scolastica causati dalla dipendenza dal gioco” e, in ogni caso, “la scelta dell’orario notturno in cui concentrare le giocate è quello che consente il minor controllo della comunità come palesato dalla circostanza che, per contro, nella maggioranza dei comuni … si sceglie l’orario diurno per concentrare le giocate”.

La fascia oraria introdotta è, dunque, “irragionevole, sproporzionata … determinando una grave disparità di trattamento” nei confronti delle tabaccherie: non rileva, secondo il CDS, “la circostanza, evidenziata dal primo giudice, che per i tabaccai l’attività in questione sia meramente accessoria” visto che, con simili fasce orarie, verrebbe “pressoché interdetto l’utilizzo della licenza loro rilasciata, in relazione alla quale hanno effettuato degli investimenti e che consente un’ulteriore possibilità di guadagno lecito”.

Il Consiglio di Stato cita, sul punto, anche il parere dell’Agenzia dei Monopoli di Stato secondo cui la rivendita di generi di monopolio “costituisce un ambiente frequentato da un’utenza differenziata (non solo giocatori) con un esercente titolare che svolge un’attività di presidio e controllo funzionale al regolare espletamento del servizio”.